II GSK 1482/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Marzena Bal-Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1308/13 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie D. Ł. O. R. A. R. i M.i R. w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie pomocy na z. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1308/13 oddalił skargę M. M. (skarżącej) na postanowienie Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełniania braków formalnych wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Organ II instancji wskazał, że wniosek złożony przez skarżącą o przyznanie pomocy na zalesianie nie zawierał informacji, o których mowa w § 9 ust. 3 pkt 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. Nr 48, poz. 390 ze zm.). Wezwanie do ich usunięcia wraz z pouczeniem zostało doręczone skarżącej w dniu [...] r., natomiast skarżąca dopiero w dniu [...] r., a więc z przekroczeniem siedmiodniowego terminu, podjęła czynności zmierzające do usunięcia braków wniosku. Skutkowało to pozostawieniem wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Organ wskazał, że z przedstawionych przez stronę dokumentów nie wynika, aby problemy zdrowotne i rodzinne skarżącej, choć poważne, kwalifikować należało, jako zdarzenie nagłe i niemożliwe do przezwyciężenia. Zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r. potwierdza jedynie, że skarżąca leczy się ambulatoryjnie w poradni z powodu zmian zwyrodnieniowych kręgosłupa z okresowo nasilającymi się lędźwiobólami oraz wskazuje terminy wizyt w poradni, tj.: [...] r., [...] r. oraz [...] r. Z przedstawionych dokumentów nie wynika natomiast, aby powyższe schorzenia uniemożliwiały skarżącej, w okresie od dnia, w którym upłynął termin wskazany w wezwaniu (tj. od dnia [...] r.), do dnia wniesienia prośby o przywrócenie terminu (tj. do dnia [...] r.) dokonania czynności procesowej. W dalszej kolejności organ wskazał, iż zasadności przywrócenia terminu nie uzasadnia również przedstawiony przez stronę dokument w postaci zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia E. N. (nie będącej stroną postępowania) z dnia [...] r. oraz wynik scyntygrafii układu kostnego z dnia [...] r., bowiem stanowią one jedynie dowód na to, że osoba ta jest objęta orzeczeniem o niepełnosprawności i wymaga stałej opieki, a tym samym nie dają one podstawy do stwierdzenia (uprawdopodobnienia), że skarżąca nie była w stanie w żaden sposób dokonać czynności procesowej, chociaż przy pomocy innej osoby. W ocenie organu strona zobowiązana jest uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność w zakresie prowadzenia własnych spraw. Przyjmując nawet niedyspozycyjność skarżącej we wskazanym okresie, to strona należycie dbająca o swoje sprawy winna była ustanowić pełnomocnika, który w jej imieniu mógłby dokonać rzeczonych czynności. Wskazał również, że wezwanie zostało doręczone dorosłemu domownikowi – współmałżonkowi skarżącej – J. M., który podjął się oddania przesyłki adresatowi. Zatem organ miał prawo domniemywać, że strona skarżąca zapoznała się z treścią pisma i pouczeń w nim zawartych. Ponadto podkreślił, że gdyby nawet uznać wskazane okoliczności odnoszące się do nagłego pogorszenia stanu zdrowia, to w ocenie organu należy mieć na względzie, że skarżąca w dniu [...]r. osobiście stawiła się w Biurze Powiatowym ARiMR w P. , gdzie została poinformowana, że będzie musiała napisać prośbę o przywrócenie terminu. Organ przyjął dzień [...]r. za dzień, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu do uzupełnienia braków formalnych i od tego dnia obliczył termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że rzeczony wniosek o przywrócenie terminu został złożony w dniu [...]r. organ II instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji. Sąd I instancji powołując się na art. 58 k.p.a. uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, że przyczyna uchybienia terminu wskazana przez skarżącą ustała najpóźniej w dniu [...] r., kiedy to skarżąca stawiła się w siedzibie organu I instancji. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd podkreślił, że skarżąca nie wykazała braku zawinienia w uchybieniu terminu. W uzasadnieniu złożonego wniosku brak jest stosowanej argumentacji. Skarżąca nie uprawdopodobniła, że przyczyny niedochowania terminu istniały przez cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Powoływana przez skarżącą trudna sytuacja rodzinna, choć ciężka, nie mogła stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej, wobec faktu niespełnienia przez nią przesłanek z art. 58 k.p.a. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożyła skarżąca, zarzucając: Naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i naruszenia tym samym zasady słusznego interesu obywateli. Naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, o czym strona w toku postępowania administracyjnego w związku z procedurą uzyskiwania dopłat nie została poinformowana przez organ administracyjny. Naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie ustalenia, że organ administracyjny wprowadził skarżącą w błąd co do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie i skutków braku złożenia w dniu [...] r. wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku. Naruszenie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności, a zwłaszcza błędne ustalenie, że strona nie uprawdopodobniła, że w sposób przez nią niezawiniony uchybiła terminowi do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu wg norm prawem przepisanych. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną przedstawiła argumentację prawną przemawiającą za ich zasadnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie zarzucono naruszenie wyłącznie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 9 i art. 58 § 1 i § 2 k.p.a.), co nie odpowiada w pełni wymogom ustawowym. W myśl art. 173 § 1 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zatem, skoro przedmiotem kontroli instancyjnej jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie orzeczenie organu, to wnosząca skargę kasacyjną powinna była podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie w połączeniu z przepisami postępowania administracyjnego. Mimo dostrzeżonych mankamentów skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu (v. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; ONSAiWSA 2010/1/1), w granicach wyznaczonych wniesionym środkiem zaskarżenia (art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie. W myśl art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności jest niedopuszczalne (§ 3). Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej jest możliwe pod warunkiem spełnienia przez wnioskodawcę łącznie warunków wskazanych w tym przepisie, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wnioskodawczyni wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu z naruszeniem § 2 art. 58 k.p.a., a nadto nie wykazała braku winy w dochowaniu terminu do usunięcia braków wniosku (§ 1 powołanego przepisu). Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym pisma mogą być doręczane osobom fizycznym w sposób bezpośredni (art. 42 k.p.a.) lub pośredni (art. 43 k.p.a.). W okolicznościach sprawy wezwanie do usunięcia braków wniosku zostało doręczone na adres domowy wnioskodawczyni, do rąk męża, a więc w trybie art. 43 k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku nieobecności adresata będącego osobą fizyczną pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Za niezasadną należało uznać jednak argumentację podniesioną w tym zakresie. Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała bowiem, aby dokonała zastrzeżenia (przed organem rozpoznającym wniosek o przyznanie płatności na zalesianie, lub przed urzędem pocztowym), co do sposobu odbioru adresowanych do niej przesyłek. Tym samym w świetle art. 43 k.p.a. doręczenie wezwania mężowi strony, mimo że jak twierdzi obecnie wnosząca skargę kasacyjną nie posiadał on stosownego pełnomocnictwa pocztowego, było skuteczne. Doręczenie pisma w tym trybie uznaje się jak doręczenie jej adresatowi. Instytucja doręczenia zastępczego, uregulowana w art. 43 k.p.a. została bowiem oparta na domniemaniu prawdziwości jego doręczenia, co oznacza, że do momentu podważenia skuteczności tego doręczenia, wywiera ono skutek bezpośrednio dla adresata przesyłki. Ciężar obalenia tego domniemania spoczywa na skarżącym. Odnosząc się do kolejnej kwestii podniesionej w skardze kasacyjnej, należy wskazać, że wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną, z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP - zasady państwa prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, zasady praworządności, czy sprawiedliwości społecznej, nie można wyprowadzić obowiązku pouczania strony o trybie składania wniosku o przywrócenie terminu (v. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2188/12, LEX nr 1450897; z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 284/07, LEX nr 417737). Również sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie nakłada na organ obowiązku informowania strony o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jej dokonania. Informacji tej nie można bowiem uznać za niezbędne wyjaśnienie, o którym mowa w art. 9 k.p.a., a jej brak, jako naruszenie art. 8 k.p.a. Obowiązek informowania, aby nie przerodził się w nieograniczoną pomoc prawną, do której świadczenia organ nie jest zobowiązany, powinien wyraźnie wynikać z przepisów prawa lub też, jeśli o udzielenie takiej informacji wstąpi strona. Na marginesie wypada jedynie zauważyć, że w wezwaniu do usunięcia braków wniosku organ poinformował stronę o terminie ich usunięcia oraz o skutkach niedochowania tego terminu, a następnie w związku z niedochowaniem tego terminu, poinformował stronę o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie tego terminu. Natomiast, co się tyczy czasu, w jakim należało wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu, to należy wskazać, że obowiązkiem strony dbającej należycie o swoje sprawy jest dążenie do szybkiego dokonania spóźnionej czynności, a nie zwlekanie z jej załatwieniem przez kolejne tygodnie. Jak wynika z akt sprawy wezwanie do usunięcia braków wniosku zostało doręczone w dniu [...] r., co oznacza, że termin do usunięcia braków zaczął swój bieg w dniu [...] r. i zakończył w dniu [...] r. Pierwszą czynność mającą na celu uzupełnienie wniosku strona podjęła w dniu [...] r., natomiast z wnioskiem o przywrócenie terminu, mimo poinformowania przez organ w dniu [...] r. o konieczności jego złożenia, strona wystąpiła dopiero w dniu [...]r. (przy okazji złożenia pozostałych dokumentów). Tak więc działania strony były dalece spóźnione, a co ważniejsze nie mogło nastąpić przywrócenie terminu do wystąpienia z takim wnioskiem, ze względu na treść art. 58 § 3 k.p.a. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia, uznając, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony z przekroczeniem terminu. Odnosząc się natomiast do ostatniej z poruszonych w skardze kasacyjnej kwestii, należy wskazać, że skoro wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków był spóźniony, to ocena czy strona uprawdopodobniła brak winy w niedochowaniu terminu mogła mieć jedynie uzupełniający, niewiążący charakter. Jak wcześniej zostało wskazane wniosek może być pozytywnie rozpoznany jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 58 k.p.a. Na marginesie można jedynie wskazać, że o braku winy w niedochowaniu terminu można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że jego dochowanie stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, np. siły wyższej (powódź, ostry atak zimy) czy też niektórych zdarzeń losowych (choroby, wypadku czy przerwy w komunikacji). Ocena okoliczności zakomunikowanych przez wnioskodawcę jest dokonywana według, tzw. obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy, aby nie wprowadzać do stosunków procesowych elementu niepewności. Stąd też jakiekolwiek niedbalstwo po stronie zainteresowanego dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. W stanie sprawy wnioskodawczyni powołała się na okoliczności, które spowodowały nasilenie u niej złego samopoczucia. Niewątpliwie opieka nad ciężko chorym członkiem rodziny jest taką okolicznością. Z drugiej jednak strony długotrwająca choroba, mimo że destabilizuje życie tych osób, to daje też możliwość przeciwdziałania negatywnym skutkom powstałej sytuacji. Materiał zgromadzony w sprawie, wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze kasacyjnej wskazuje również, że wnosząca skargę kasacyjną nie była pozbawiona możliwości podejmowania racjonalnych działań. Jak wskazał organ wnioskodawczyni w tym czasie podejmowała określone działania, lecz czyniła to w sposób wybiórczy. Poza tym z przedłożonych do wniosku dokumentów nie wynika, aby sytuacja, w jakiej znalazła się strona miała charakter nagły, nieprzewidywalny, a co za tym idzie zupełnie niezależny od woli strony. Z tych też względów za niezasadny należało uznać zarzut oparty na argumentacji powołującej się na brak dostatecznego wyjaśnienia wskazanych przez stronę okoliczności. Podsumowując, skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.