II OSK 1808/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 108/14 w sprawie ze skargi R. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. oddalił skargę R.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Zarząd Dzielnicy Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że teren inwestycyjny znajduje się w obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego z uwagi na art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Z tych względów w oparciu o art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.) postępowanie zawieszono do czasu uchwalenia planu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła "B." Sp. z o.o. twierdząc, że zawieszenie nie było uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Kolegium stwierdziło, że wniosek dotyczy inwestycji, która ma być zlokalizowana na obszarze, który zgodnie z uchwałą Rady Miasta z dnia [...] marca 2012 r. położony jest na terenie parku kulturowego. Stanowiący podstawę zawieszenia postępowania art. 62 ust. 2 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 22 marca 2005r. sygn. akt K 22/04 nie stwierdził jego niezgodności z przepisami Konstytucji RP. Skargę na powyższe postanowienie wniósł R.C., zarzucając naruszenie: - art. 21 ust. 1, art. 64 Konstytucji RP poprzez ich nie zastosowanie, co skutkowało bezprawnym naruszeniem jego prawa własności w zakresie w jakim ogranicza jego swobodę dysponowania swoją nieruchomością, - art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że zasadniczą normą prawa mającą zastosowanie jest art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że ponosi negatywne konsekwencje tego, że m. st. Warszawa nie wywiązuje się z nałożonego przez ustawę obowiązku uchwalenia planu miejscowego. W konsekwencji tego nie może wywiązać się z listu intencyjnego zawartego z firmą "B", z którą zamierza przeprowadzić wspólną inwestycję. W jego ocenie doszło do naruszenia prawa własności przysługującego mu do terenu inwestycyjnego. A w przepisach brak regulacji dyscyplinujących gminę do sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego. Przywołując wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2160/10 stwierdził, że organ nie dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i nie przyjął jako podstawy rozstrzygnięcia art. 64 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, oddalił powyższą skargę. Sąd I. instancji stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały art. 62 ust. 2 tej ustawy w sytuacji gdy teren inwestycyjny został objęty granicami parku kulturowego pod nazwą ["W. ...]". Nastąpiło to uchwałą Rady Miasta z dnia [...] marca 2012 r., która weszła ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia tj. w dniu 7 maja 2012r. Tymczasem wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony już po utworzeniu tego parku kulturowego i strona winna mieć świadomość sytuacji prawnej związanej z planowaną inwestycją. Niezależnie jednak od tego, w ocenie Sądu, organ nie miał innej możliwości procedowania jak tylko zawieszenie postępowania ze względu na wymogi wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto stwierdził, że przywołany w skardze wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2160/10 został wydany w podobnej przedmiotowo sprawie, lecz zupełnie odmiennej sytuacji faktycznej od występującej w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku R.C. wniósł o uchylenie wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji bądź o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię, i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] nie narusza konstytucyjnej ochrony własności wyrażonej w art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP; - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") poprzez brak rozpoznania i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 K.p.a., a także błąd w ustaleniach faktycznych, który miał wpływ na treść wyroku polegający na pominięciu faktu zatwierdzenia planu ochrony W. Parku Kulturowego, uchwałą nr [....] Rady Miasta Miasta z dnia [...] marca 2012 r., co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I. instancji, że etap przygotowania i zatwierdzenia planu ochrony parku kulturowego wymaga stosownego czasu; - art. 145 § 1 ust 1 pkt c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia konstytucyjnej ochrony prawa własności przez organy administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Rozpatrując skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego wynika m.in., że sąd administracyjny ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do jego podjęcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05). Powyższe wymagania co do uzasadnienia orzeczenia sądowego mają prowadzić do tego, aby uzasadnienie to było sporządzone w taki sposób, aby możliwa była kontrola instancyjna tego wyroku. Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. należy co prawda wskazać, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, jednak w sposób dostateczny wyjaśnił, dlaczego za zasadne uznał wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. nie może wywołać skutku w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Za bezpodstawny uznać należy także zarzut z zakresu prawa materialnego tj. zarzutu naruszenia przez Sąd I. instancji przepisu art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z treścią art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Stosownie natomiast do treści art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze treść powyższych przepisów zgodzić należy się z Sądem I. instancji, iż organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z orzecznictwem sądowym niedopełnienie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne i wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1073/09). Z treści art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika obligatoryjny obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla niniejszej sprawy znaczenie ma również okoliczność, iż ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzuje w jakim terminie winien być sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - organ nie był więc zobowiązany do jego uchwalenia w określonym terminie. Niewydanie zatem przez organ, w niniejszej sprawie, postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Podkreślenia wymaga, że utworzenie parku kulturowego stanowi prawną formę ochrony zabytków w rozumieniu art. 7 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Konsekwencje wynikające z objęcia ustawowym obowiązkiem sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla właścicieli nieruchomości położonych na terenie chronionym niewątpliwie mają ścisły związek z ograniczeniem konstytucyjnego prawa własności nieruchomości, nie naruszają jednak istoty tego prawa i są wynikiem zamierzonego i celowego działania ustawodawcy, mieszczącego się w uprawnieniach konstytucyjnych do stanowienia prawa. Prawo własności, mimo bowiem, iż podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Odnosząc się do powołanego przez skarżącego kasacyjnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2160/10 zwrócić należy uwagę, jak słusznie podnosił to Sąd I. instancji, że ww. wyrok został wydany w zupełnie innej sytuacji faktycznej od występującej w niniejszej sprawie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego zostało bowiem wydane na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38 ust. 2 i art. 59 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.). Stosownie do treści art. 38 ust. 2 ww. ustawy (aktualnym na dzień wydania tego postanowienia) gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu. Powyższy przepis przewidywał zatem termin na sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został w rozpatrywanej wówczas sprawie znacznie przekroczony. W tym stanie sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i prawidłowo zastosował środek przewidziany w art. 151 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zarzuty sformułowane przez skarżącego kasacyjnie pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.