I OZ 141/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SO/Rz 18/13 o wymierzeniu Gminie M. grzywny w wysokości 1000 zł za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wymierzył Gminie M. grzywnę w wysokości 1000 zł, za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi A. Z. na bezczynność Gminy M. w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie wszelkich decyzji administracyjnych i innych dokumentów odnoszących się do budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na nieruchomościach stanowiących jej własność - działek nr ewid. [...], obręb [...], gmina M. i nr ewid. [...], obręb [...], gmina M. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., skierowanym do Urzędu Gminy M. – [...], A. Z. zwróciła się o podjęcie negocjacji w celu zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu dotyczącej urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na w/w nieruchomościach wraz z wezwaniem do zapłaty za bezumowne do tej pory korzystanie z tych nieruchomości oraz w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych dokumentów odnoszących się do budowy, posadowienia, przebudowy wskazanych wyżej urządzeń. Wobec braku uzyskania żądanych dokumentów, jak też jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, A. Z. wniosła do Sądu – za pośrednictwem Gminy M. - skargę (datowaną 28 stycznia 2013 r.) na bezczynność organu w powyższym zakresie. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. A. Z. ponownie skierowała do Urzędu Gminy w M. wezwanie w wyżej podniesionym zakresie, a wobec braku odpowiedzi złożyła do Sądu w dniu 1 sierpnia 2013 r. – za pośrednictwem Gminy M. – skargę na bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej przy jednoczesnym braku wydania rozstrzygnięcia odmownego bądź umarzającego postępowanie. W dniu 9 października 2013 r. A. Z. złożyła wniosek o wymierzenie Gminie M. grzywny wobec braku przekazania do Sądu skargi na bezczynność z dnia 1 sierpnia 2013 r. i braku jednoczesnego wydania rozstrzygnięcia autokontrolnego w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." W odpowiedzi na wezwanie dotyczące podania dat otrzymania wskazanych wyżej skarg A. Z., tj. z daty 28 stycznia 2013 r. oraz z 30 lipca 2013 r., Gmina M. wskazała, że są to odpowiednio: 6 lutego 2013 r. i 5 sierpnia 2013 r. Ponadto podniosła, że nie jest właściwa w zakresie udzielenia informacji publicznej, której domaga się skarżąca. Decyzje administracyjne i inne dokumenty, których udostępnienia żąda A. Z. dotyczą bowiem postępowań prowadzonych przez Urząd Rejonowy w M., którego następcą prawnym jest Starostwo Powiatowe w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że wniosek A. Z. znajduje oparcie w art. 55 § 1 P.p.s.a., stanowiącym, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 (dot. przekazania sądowi przez organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie stanowi przedmiot zaskarżenia skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę - w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia), sąd - na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Regulacja ta obejmuje nie tylko zaniechanie dostosowania się przez organ do określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązków, ale także zwłokę organu w tym zakresie. Przesądza to o także represyjnym charakterze grzywny wymierzanej w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd ocenił, że wniosek A. Z. jest w pełni uzasadniony, bowiem jak wynika z przedłożonych przez stronę dokumentów, Gmina M., która otrzymała skargę datowaną 30 lipca 2013 r. w dniu 5 sierpnia 2013 r., do dnia orzekania w przedmiocie niniejszego wniosku nie przekazała jej do Sądu. Nadto Sąd podkreślił, że sytuacja taka nastąpiła już po raz kolejny, bowiem uprzednio Gmina M. nie przekazała skargi wyżej wymienionej z daty 28 stycznia 2013 r., otrzymanej w dniu 6 lutego 2013 r. W odniesieniu do tej skargi A. Z. nie składała jednak wniosku o wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem tej skargi. Zdaniem Sądu przy określaniu wysokości grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi i to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (tak: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz J.P. Tarno, LexPolonica Maxima). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia przez Gminę Mielec nałożonych ustawą obowiązków. Podkreślił, że do momentu rozstrzygania w przedmiocie wniosku A. Z., jej skarga na bezczynność Gminy M. z dnia 1 sierpnia 2013 r. w dalszym ciągu nie została przekazana do Sądu. Nadto, adresat wniosku o wymierzenie grzywny nie ustosunkował się do niego w jakikolwiek sposób. Jedynie w odpowiedzi na wezwanie Sądu dotyczące wskazania dat otrzymania skarg A. Z., Gmina M. wskazała na swoją niewłaściwość w objętych skargami sprawach. Sąd uznał, że nałożenie na Gminę M. grzywny w kwocie 1000 zł spełni swoją rolę dyscyplinującą i spowoduje wypełnienie przez Gminę M. ustawowych obowiązków tj. przekazanie skargi A. Z. z dnia 1 sierpnia 2013 r., a nadto celem przedmiotowej grzywny ma być także uniknięcie wskazanych naruszeń w przyszłości. W zażaleniu Gmina M. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając naruszenie art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że nałożenie grzywny na Gminę jest zasadne i wypełni rolę dyscyplinującą oraz spowoduje wywiązanie się przez Gminę M. z ustawowego obowiązku. W oparciu o powyższe zarzuty Gmina M. wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia przez nieuwzględnienie wniosku A. Z., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła, że z analizy książki poczty kancelarii radcowskiej radcy prawnego M. N. wynika, że w dniu 5 sierpnia 2013 r. wpłynęło pismo jednak, w aktach Gminy M. brak jest skargi datowanej na dzień 30 lipca 2013 r., a jedynie znajduje się skarga datowana na dzień 28 stycznia 2013 r., która została przesłana w oryginale do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżąca podniosła, że należy mieć również na uwadze fakt, że wnioskodawca próbuje uzyskać merytoryczne materiały od podmiotu niezobowiązanego do ich przekazania celem wykorzystania ich w sprawie przeciwko Gminie M. – [...], co również winno wpłynąć na ocenę zasadności nałożonej grzywny. Ponadto, z tytułu nieprzekazania skargi wnioskodawczyni nie poniosła żadnej szkody, a jak wskazano powyżej w sytuacji postępowania o wynagrodzenie i ustanowienie służebności przesyłu do którego wnioskodawczyni zmierza określone dokumenty i informacje będą przedmiotem oceny i ustaleń sądu powszechnego, i nie jest w interesie Gminy ujawnianie materiałów przez nią niewytworzonych i nieobjętych obowiązkiem udostępnienia jako informacja publiczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. A zatem, przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 wymienionej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Materialnoprawną przesłanką orzeczenia o grzywnie na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. W sytuacji skarg dotyczących dostępu do informacji publicznej termin ten ulega skróceniu do 15 dni, zgodnie z brzmieniem art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198), dalej u.d.i.p. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. i ma zapobiec przetrzymywaniu skarg przez organy administracji publicznej. Wymierzenie grzywny uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia przez skarżącego wniosku oraz niewykonania w ogóle lub wykonania po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II OZ 951/09, publ. CBOSA). Podstawową okolicznością wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest to, czy Sąd I instancji zasadnie zastosował wobec Gminy M. środek z art. 55 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, A. Z. dwukrotnie wnosiła skargi na bezczynność Gminy M. Pierwsza skarga datowana na dzień 28 stycznia 2013 r. i druga na dzień 30 lipca 2013 r. W piśmie z dnia 19 listopada 2013 r. Gmina M. na wezwanie Sądu wskazała, że skargę z dnia 28 stycznia 2013 r. otrzymała w dniu 6 lutego 2013 r., natomiast odnośnie skargi z dnia 30 lipca 2013 r. dopiero w zażaleniu podniosła, że "w aktach Gminy M. brak jest skargi datowanej na dzień 30 lipca 2013 r.". Nadto Gmina - jak wskazał Sąd pierwszej instancji – nie przekazała powyższych skarg do Sądu do momentu rozstrzygania przez Sąd w przedmiocie wniosku o wymierzenie grzywny. W związku z powyższym należy wskazać, iż wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu w niniejszej sprawie wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 P.p.s.a. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w terminie 15 dni od dnia jej wniesienia. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny; może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w ww. przepisie, służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Chociaż regulacja konstytucyjna skierowana jest do sądu, to jednak jego działanie uzależnione jest od wykonania przez organ obowiązków, o których mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny ponosi on odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 328/12 oraz z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13 publ. CBOSA). Nie jest przy tym usprawiedliwieniem organu przekonanie o niezasadności skargi, żądania strony czy niewłaściwość organu. Podejmując rozstrzygnięcie w kwestii wysokości grzywny sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi i to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). Odnosząc przedstawione wyżej uwagi do rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, iż na wymierzenie grzywny i jej wysokość miało wpływ niewypełnienie przez organ obowiązków, ale też i to, że nawet przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązku tego nie wypełnił, ponadto Sąd I instancji uwzględnił też czas, jaki upłynął od wniesienia skarg. Warto podkreślić, iż stosownie do treści art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywna może zostać ustalona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Twierdzenie, że skarżąca nie poniosła żadnych ujemnych skutków jest pozbawione podstaw, ponieważ to organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie czy też utrudnianie realizacji przysługującego stronie prawa do szybkiego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W niniejszej sytuacji nie można powiedzieć, aby strona miała możliwość skorzystania z tego prawa. W takiej sytuacji, należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony, a zatem zarzuty przedstawione w zażaleniu nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. postanowił zażalenie oddalić.