IV SA/Po 941/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant Ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Dnia [...] lutego 2013 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek S. W. o wydanie warunków zabudowy dla zabudowy usługowo-magazynowo-produkcyjnej z powierzchnią biurową na działkach nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej Wójt), działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej u.p.z.p.), art. 101 § 1 i 3 oraz art. 123-126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek wymienionych we wniosku, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dłużej jednak niż do dnia 28 listopada 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt wskazał, że w dniu 26 marca 2013 r. Rada Gminy [...] (dalej Rada Gminy) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych [...] (dalej jako Uchwała). Działki wymienione we wniosku znajdują się na terenie objętym Uchwałą. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała nr [...] dalej jako Studium) działki znajdują się na terenie, RP –rolnicz przestrzeń produkcyjna. Dalej Wójt napisał, że zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., dokonał analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Analizie poddano: elementy składowe obszaru, sytuację planistyczno-prawną, zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium, materiały geodezyjne niezbędne do sporządzenia planu oraz niezbędny zakres prac planistycznych. Biorąc pod uwagę wyniki dokonanej analizy Wójt stwierdził, że wskazany w decyzji sposób zagospodarowania terenu wykazuje wysokie prawdopodobieństwo sprzeczności z ustaleniami opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Funkcja magazynowo-biurowo-usługowa z funkcją produkcji nie zalicza się do przestrzeni rolniczej tylko przemysłowej. Wójt ocenił, że ma prawo, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., wstrzymać postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku podjęcia i prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem, jeżeli z materiałów planistycznych wynika, że istnieje prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami planu. W zażaleniu na, między innymi, powyższe postanowienie, wnioskodawca zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zawieszenie postępowania ustalającego warunki zabudowy na okres 9 miesięcy, pomimo braku możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym terminie. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1-2 i art. 107 § 3 kpa poprzez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niewłaściwą ocenę okoliczności faktycznych. Podkreślił uznaniowy charakter postanowienia wskazując, że przedmiotowe działki leżą dokładnie między terenami aktywizacji gospodarczej, bowiem działki z obu stron są zagospodarowane. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium napisało, że w myśl przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego lub w sytuacji gdy na danym terenie obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 roku, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W myśl przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, Wójt (burmistrz albo prezydent miasta) podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Oznacza to, że wolą ustawodawcy było umożliwienie podjęcia prac pianistycznych, ewentualnie ich zakończenia uchwaleniem planu (jeżeli przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego już została wydana).Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinien zawiesić to postępowanie w sytuacji, kiedy istnieje realna możliwość uchwalenia w okresie 9 najbliższych miesięcy planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Co do zasady bowiem, ład przestrzenny powinien być regulowany za pomocą planów miejscowych, a decyzje o warunkach zabudowy mają jedynie charakter środka zastępczego. Decyzje o warunkach zabudowy dają możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy o nowe obiekty, które będą kontynuowały funkcje, cechy i wskaźniki istniejącej zabudowy. Nie można jednak przy pomocy takich decyzji wprowadzać na znacznym obszarze nowy sposób zagospodarowania, który zmienia zupełnie funkcje i charakter tego obszaru. Kolegium zaznaczyło, że wnioskodawca złożył kilkadziesiąt wniosków dotyczących w sumie ponad 100 dużych obiektów magazynowo-przemysłowych planowanych na terenach rolniczych. Kolegium oceniło, że z uwagi na pierwszeństwo planów miejscowych w regulacji korzystania z przestrzeni, a także z uwagi na zamierzenia wnioskodawcy całkowicie różne od dotychczasowego przeznaczenia terenu, organ I instancji miał wystarczające podstawy, aby zawiesić postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnioskodawca, (dalej zwany skarżącym), zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7 i 77 § 1 kpa przez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności polegające na nie ustaleniu przez organ II instancji okoliczności faktycznej istotnej dla rozstrzygnięcia, związanej z określeniem realnej możliwości uchwalenia planu, a w konsekwencji brak wyjaśnienia i uzasadnienia skarżącemu w sposób dostateczny, czy w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, b) art. 8 i 107 §3 w związku z art. 11 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie na jakiej podstawie Kolegium przyjęło, że istnieje możliwość uchwalenia tego planu w terminie do dnia wskazanego w postanowieniu Wójta, 2) przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przez zawieszenie postępowania na okres 9 miesięcy pomimo braku uprawdopodobnienia możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym terminie. Skarżący wniósł o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że skorzystanie przez organ administracji z instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. możliwe jest wówczas, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu a decyzją o warunkach zabudowy, która skutkowałaby ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nieruchomości objęte wnioskiem znajdują się na obszarze, w odniesieniu do którego nie istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji istniała tylko możliwość, a nie obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego na okres co najwyżej 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego, nie ma podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami studium. Nie jest również zasadne powoływanie się przez organy obu instancji na okoliczność, że zgodnie ze Studium działki objęte wnioskiem znajdują się na terenie, gdzie dominującym kierunkiem jest rolnicza przestrzeń produkcyjna. Nie jest dopuszczalne zawieszanie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, w której z góry wiadomo, że okres zawieszenia nie jest wystarczający do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż celem rozwiązania, o którym mowa w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wstrzymywanie toczącego się postępowania. Kolegium, wydając zaskarżone postanowienie, powinno dokonać ustaleń na jakim etapie znajduje się obecnie procedura planistyczna i rozważyć, czy w zakreślonym czasie możliwe jest jej ukończenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie pod względem zgodności z prawem było postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 roku [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku nr [...] o zawieszeniu postępowania wszczętego z wniosku skarżącego w sprawie ustalenia warunków zabudowy – z uwagi na podjęcie przez Radę Gminy Uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w granicach obszaru objętego Uchwałą znajdują się również działki, których dotyczył wniosek. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia był art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Użycie w ww. przepisie zwrotu, że postępowanie "można zawiesić" oznacza, że orzeczenie oparte na art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia postępowania powinno być uzależnione od wyniku ustaleń organu w kontekście wystąpienia realnych, obiektywnie weryfikowalnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jedną z takich przyczyn jest niewątpliwie prowadzenie przez organ gminy procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego przy jednoczesnym wykazaniu, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie, które miałoby stać się przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami planu. Przewidziana przez ustawodawcę możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 upzp ma bowiem ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest zatem podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą okolicznością do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Analizując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu sąd uznał, że jest ona przekonująca i uzasadniona poczynionymi przez organ prawidłowymi ustaleniami. Z woli Rady Gminy pracami planistycznymi zostały objęte, między innymi, działki wymienione we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący, analizując w skardze kwestię sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami Studium nie kwestionował przy tym, że działki wskazane we wniosku znajdują się na terenie gdzie dominującym kierunkiem jest rolnicza przestrzeń produkcyjna; zwracał tylko uwagę w zażaleniu, że w ścisłym sąsiedztwie są tereny aktywizacji gospodarczej. Proste zestawienie oczekiwanych warunków zabudowy z zapisami Studium wskazuje na ich sprzeczność. Zastosowana w art. 62 ust.1 u.p.z.p. konstrukcja procesowa zawieszenia postępowania upoważnia organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia. Jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego, wskazane jest zawieszenie postępowania. Z przedstawionych powyżej względów Sąd uznał zawarte w skardze argumenty za niezasadne. W niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania o której stanowi art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Organy obu instancji wskazały w sposób wyraźny na istniejącą sprzeczność pomiędzy wydaniem na wniosek skarżącego decyzji o warunkach zabudowy, z planowanym przeznaczeniem terenu na cele rolnicze. Sąd podkreśla, że Wójt wydając postanowienie wiedział, że Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu, przy czym wystarczającym do zawieszenia postępowania jest już samo powzięcie przez właściwy organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zob. też wyrok WSA w Rzeszowie z 8 stycznia 2013 r., II SA/Rz 812/12, lex nr 1274627, wyrok WSA w Łodzi z 22 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1058/12, lex nr 1270478). Trudno w związku z tym uznać, że organy obu instancji nie dokonały wystarczających ustaleń dotyczących harmonogramu prowadzonych prac planistycznych, naruszając wskazane w skardze przepisy postępowania. Poza tym, art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o zawieszeniu postępowania na czas nie dłuższy aniżeli 9 miesięcy, co samo w sobie zabezpiecza interes prawny inwestora ubiegającego się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ prowadzone w tym zakresie postępowanie nie może zostać zawieszone na czas nieokreślony. Wójt wskazał w postanowieniu termin, do którego postępowanie może pozostawać zawieszone, w razie braku uchwalenia miejscowego planu. Termin ten nie przekroczył 9-miesięcznego okresu czasu o którym stanowi art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) oddalił skargę.