II OSK 1742/14

Dnia 26 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1641/13 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A.K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. po rozpoznaniu skargi A.K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa nakazał S.M. usunięcie z terenu działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], zlokalizowanej w K. przy ul. [...], z jej części południowej, przy granicy z działkami o nr [...] i [...], odpadów pochodzenia budowlanego, szczegółowo opisanych w sentencji decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, skierował do S.M., jako do posiadacza odpadów, nakaz usunięcia odpadów z terenu działki nr [...], tj. z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, ani też magazynowania. Obowiązany jest on do usunięcia z terenu działki nr [...] z jej części południowej, przy granicy z działkami o nr [...] i [...], odpadów pochodzenia budowlanego: - rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503, kod: 170504, w łącznej ilości 140,00 m3 wraz z widocznymi w nasypie utworzonym w tej części działki, odpadami gruzu (tj. odpadami rodzaju: odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, kod: 170101, oraz kawałkami asfaltu (tj. odpadami rodzaju: odpady z remontów i przebudowy dróg, kod: 170181). W toku postępowania organ ustalił, że na działkę nr [...] nawieziono co najmniej 140,00 m3 mas ziemnych (20 samochodów po 7 kubików), co wynika z zeznań R.R.. Stąd taka ilość mas ziemnych winna zostać wywieziona z działki nr [...], jaką ustalono niewątpliwie w toku postępowania. Organ l instancji wskazał, iż usunięte odpady winny zostać przetransportowane do uprawnionego miejsca przetwarzania tego rodzaju odpadów, tj. odpady te winny zostać przekazane posiadaczowi odpadów legitymującemu się decyzją właściwego organu na gospodarowanie tego rodzaju odpadów - zgodnie z przepisem art. 27 ustawy o odpadach. Z podmiotem tym S.M. winien zawrzeć stosowną umowę. Natomiast w punkcie 3 decyzji organ zobowiązał S.M. do usunięcia odpadów w terminie do 29 listopada 2013 r., kierując się norma prawną określoną w art. 26 ust. 6 pkt. 1 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A.K. i S.M. Zaskarżonej decyzji A.K. zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 76 § 1 w zw. z art. 76 § 2, 77 § 1, 78, 80 k.p.a.; - oparcie ustaleń na zeznaniach świadka R.R.; - dokonanie ustaleń stanu faktycznego z pominięciem ustalenia jakiego rodzaju odpady znajdują się na działce nr [...]; - niezasadne przyjęcie, że osobą zobowiązaną do wywozu odpadów bezprawnie zgromadzonych na działce nr [...] jest właściciel tej działki, zamieszkały za granicą, który nigdy nie zlecał przywiezienia odpadów na tę działkę, nie wyrażał zgody na ich przywiezienie, a o tym fakcie dowiedział się w toku niniejszego postępowania; - chronienie sprawców urządzenia nielegalnego składowiska odpadów na działce nr [...], tj. Z. S. oraz M.K.; - nieprzeprowadzenie zawnioskowanych dowodów . S.M. natomiast podkreślił, że ustalenia organu opierają się w głównej mierze na zeznaniach świadka R.R., który, jak sam twierdzi około 10 lat temu zdeponował na działce nr [...] masy ziemne z terenu inwestycji ( prowadzonej przez firmę [...] s.c.), polegającej na budowie kanalizacji na osiedlu [...]. Jego zdaniem jest duże prawdopodobieństwo, że zleceniodawcą przywiezienia odpadów na działkę nr [...] była M.K., którą upoważnił do dokonywania opłat podatkowych. Odwołujący wskazał także na nieuzasadnione odrzucenie wniosku dowodowego w postaci badań geologicznych gruntu w celu ustalenia daty składowania odpadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013, poz. 21), § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1206) i art. 138 § 2 k.p.a., uchylilo zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zdaniem Kolegium, bezsporne jest, że wytwórcą odpadów zdeponowanych na działce nr [...] była firma "[...] s.c. R.S., J.K., S.T. [...] w K. w piśmie z dnia 8 marca 2013 r. potwierdził wykonanie kanalizacji sanitarnej w ul. [...] przez firmę [...] na zlecenie [...]. Podmiot ten, jak wynika ze strony GUS, został wykreślony z rejestru REGON, a spółka zakończyła działalność dnia 31 grudnia 2007 r. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 864 k.c. za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Oznacza to, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od każdego wspólnika z osobna, od kilku z nich bądź od wszystkich wspólników łącznie, a spełnienie świadczenia przez któregokolwiek z nich zwalnia pozostałych. Każdy wspólnik odpowiada za te zobowiązania spółki, które powstały w czasie, gdy był wspólnikiem. Odpowiedzialność wspólnika majątkiem indywidualnym za zobowiązania powstałe w czasie jego członkostwa w spółce trwa nadal mimo wystąpienia wspólnika ze spółki bądź też jej rozwiązania. Oznacza to, że za każde zobowiązanie odpowiadają solidarnie osoby będące wspólnikami w momencie powstania zobowiązania, niezależnie od tego, że następnie wystąpiły ze spółki bądź też spółka uległa rozwiązaniu. W postępowaniu dotyczącym nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania - nie ma znaczenia likwidacja spółki cywilnej, która była wytwórcą odpadów. Osoby, które były wspólnikami zlikwidowanej spółki cywilnej [...] s.c. T.S., J.S.., S.T., ponoszą odpowiedzialność solidarnie za zobowiązania powstałe w czasie funkcjonowania spółki. Wobec tego, zdaniem Kolegium konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, nakazującej S.M. usunięcie z terenu działki nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżonej decyzji A.K. sprzeczność pomiędzy uzasadnieniem decyzji a jej sentencją, polegającą na tym, że pomimo konkretnych ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy, które przesądza o sposobie jej załatwienia, tj. zmieniono adresata decyzji – podmiot zobowiązany (z czym skarżący się nie zgadza) przekazał on sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. istotnego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 k.p.a. wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zwrócenie się o to do organu I instancji. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uzasadnił w żaden sposób wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., ani co do koniecznych do wyjaśnienia okoliczności ani co do tego, że w oparciu o art. 136 k.p.a. nie był w stanie ze względu na stwierdzone braki przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ odwoławczy dokonał wykładni przepisów materialnych w zakresie podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów, w oparciu o którą wywiódł, że zobowiązany w decyzji nie może zostać obciążony do usunięcia odpadów. Brak tutaj uzasadnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, a przeprowadzona przez organ odwoławczy wykładnia wskazuje na uzasadnienie decyzji zmierzającej de facto do uchylenia decyzji I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nienależyty przyjęło zrealizowanie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy przepis ten wymaga aby w decyzji kasacyjnej uzasadnić, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym naruszenie tych przepisów ma oznaczać, że pozostał konieczny do wyjaśnienia (nie wyjaśniony) zakres sprawy, co ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu w zaskarżonym rozstrzygnięciu brak uzasadnienia dla tych przesłanek, stąd też stwierdził istotne naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: I. przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę prawną w sprawie i błędne wskazania co do dalszego postępowania, a dokładnie: 1) brak wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy; 2) błędną ocenę prawną, według której w sprawie nie zostały rzekomo zrealizowane przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art.138 § 2 k.p.a. i wobec tego zastosowanie przez organ odwoławczy tego przepisu stanowi – zdaniem Sądu – "istotne naruszenie art.138 § 2 k.p.a., które miało miejsce na wynik sprawy"; 3) niezasadne wskazanie co do dalszego postępowania, zgodnie z którym: " przeprowadzona przez organ odwoławczy wykładnia wskazuje na uzasadnienie decyzji de facto zmierzającej do uchylenia decyzji I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy ( art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.)"; II. przepisu art. 134 p.p.s.a. poprzez: 1) całkowite pominięcie kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], pod względem zgodności z prawem przyjętego przez te organy stanu faktycznego sprawy w zakresie rodzaju oraz ilości odpadów pochodzących z budowy kanalizacji, zdeponowanych bezprawnie na działce nr [...] – graniczącej z posesją skarżącego – a także ustaleń w zakresie osób zobowiązanych do usunięcia tych odpadów na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., tj. kwestii kluczowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; 2) nierzetelne ( przewrotne) odniesienie się do zarzutu skargi dotyczącego sprzeczności pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji a jej uzasadnieniem, / z uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy wnosić, że w – oczywiście błędnej ocenie Sądu – przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, SKO ma dostosować sentencję do prawidłowego rzekomo uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. przeciwnie niż to wynika z zasadnego wniosku skarżącego o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w części dotyczącej jej uzasadnienia/; 3) bezpodstawne domniemanie prawidłowości " rozstrzygnięcia co do istoty sprawy" zwartego – zdaniem Sądu – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; III. przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy – przyjętego przez Sąd, ograniczenie się tylko – jak można się domyślać – do aprobaty tego, co wynika w tym zakresie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz do ogólnikowego i oczywiście błędnego wskazania, w jakim trybie powinna być uchylona zaskarżona decyzja ( art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.136 k.p.a.); IV. przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości wobec stwierdzonego przez Sąd – a nie mającego w rzeczywistości miejsca – istotnego naruszenia art. 132 § 2 k.p.a., które rzekomo miało mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec braku stwierdzenia z urzędu przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie odniesione w niej zarzuty miały usprawiedliwione podstawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę w sprawie i błędne wskazania co do dalszego postępowania, stwierdzić należy, że zarzut ten w okolicznościach rozpoznawanej sprawie jest całkowicie chybiony. Powołany art. 153 p.p.s.a. stanowi o bowiem o tym, że sąd oraz organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniejszym wyroku Sądu. Zarzut taki mógłby być sformułowany w sytuacji związania Sądu oceną prawną i wskazaniami poprzednio wydanego wyroku, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodziła, bowiem zaskarżony wyrok był pierwszym orzeczeniem wydanym w tej sprawie. Stąd też zarzut ten nie mógł być uwzględniony. W odniesieniu do zarzutu zawartego w pkt IV skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że został on sformułowany wadliwie, gdyż autor wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) nie podał jakiego aktu prawnego ten przepis dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony. Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić zatem trzeba, że sąd administracyjny ma obowiązek – w każdym przypadku – szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów skarżącej. Nie wystarczy w tym procesie stwierdzenie, że nie doszło, czy też doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi iść jak najbardziej szczegółowa analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem (patrz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod redakcją prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. BECK Warszawa 2011, str. 522). Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów środka zaskarżenia. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym orzeczeniu. Z drugiej strony, prawidłowe uzasadnienie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., I FSK 1291/10). Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni stawianym tym przepisem wymogom. Po pierwsze - zauważyć należy, iż wnosząc skargę do Sądu I instancji A.K. zarzucił decyzji organu odwoławczego sprzeczność sentencji z jej uzasadnieniem, do którego to zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w ogóle się odniósł. Po drugie – z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż rozważania Sądu I instancji w znacznej części obejmowały wyjaśnienie treści art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wskazanie w jakich okolicznościach taka decyzja może być wydana i jakie obowiązki dla organu odwoławczego wynikają z tego przepisu, jak również z art. 136 k.p.a. Natomiast rozważania odnoszące się do zaskarżonej decyzji Sąd I instancji ograniczył w sposób nazbyt lakoniczny do dwóch stwierdzeń, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy wywiódł, że zobowiązany w decyzji nie może być obciążony do usunięcia odpadów i, że organ odwoławczy w sposób nienależyty realizował przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie uzasadnił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ocenie Naczelnego Sądu Administracji zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie zawarł w nim stosownej wyczerpującej argumentacji, przedstawiając swoje stanowisko w zakresie stwierdzonej wady zaskarżonej decyzji. Zdawkowa argumentacja Sądu I instancji nie pozwala stronom postępowania sądowego, jak również Naczelnemu Sądowi Administracyjnego, poznać procesu myślowego, jak i kryteriów jakimi kierował się Sąd, uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., i że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzonej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawowanie kontroli przez Sąd pierwszej instancji wymaga, by Sąd ten nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi zbadał całościowo i wnikliwie czy zaskarżone orzeczenie organu administracji wydano zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego. W rozpoznawanej sprawie wymogom tym Sąd pierwszej instancji nie sprostał. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 208 tej ustawy.