II OSK 1908/14

Dnia 25 luty 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 165/14 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz C. S. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 165/14, oddalił skargę C. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2009 r. o umorzeniu postępowania i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne "wszczęte na wniosek strony - P. C. S., (...) dotyczący ‘przeprowadzenia wizji lokalnej i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę’ robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...] w K.". Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ administracji wszczął postępowanie w związku z pismem skarżącej, które wpłynęło do organu 13 stycznia 2009 r., w którym skarżąca domagała się "przeprowadzenia wizji lokalnej i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę" robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...] w K. Ponadto z uzasadnienia tego wynika, że organ administracji prowadził postępowanie, w którym ustalał, czy po dniu 26 listopada 2008 r., czyli dniu, w którym uprawomocnił się wyrok WSA w Krakowie z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07, którym uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. Spółka z o.o. w B. pozwolenia na budowę na nieruchomości przy ul. [...] obiektu budowlanego, były prowadzone roboty budowlane. W tym zakresie ustalił, że po wskazanej dacie nie były prowadzone żadne roboty budowlane, lecz jedynie roboty zabezpieczające i z tego powodu uznał, że brak podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co powoduje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Na skutek odwołania skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych zasadne jest umorzenie postępowania przed organem administracji pierwszej instancji, lecz z innej przyczyny. W szczególności wskazał, że po wyroku WSA w Krakowie z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07, którym uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. Spółka z o.o. w B. pozwolenia na budowę, Prezydent Miasta K. decyzją z [...] maja 2009 r. umorzył postępowanie w zakresie robót budowlanych wykonanych na podstawie tego uchylonego pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dotyczącego robót budowlanych polegających na wykonaniu różnych instalacji oraz robót wykończeniowych. W ocenie organu odwoławczego, wobec wydania tej decyzji, brak przesłanek do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. WSA w Krakowie wyrokiem z 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 585/10, oddalił skargę skarżącej od tej decyzji. Na skutek skargi kasacyjnej skarżącej NSA wyrokiem z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2401/10, uchylił wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca zakwestionowała legalność robót budowlanych wykonanych przez inwestora po uchyleniu prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07, decyzji organów obu instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zauważył też, że WSA w Krakowie we wskazanej sprawie postanowieniem z 28 stycznia 2008 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Dalej stwierdził, że Sąd pierwszej instancji zbagatelizował ten istotny dla rozstrzygnięcia sprawy fakt. Przede wszystkim – jak wskazał – z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie oparł rozstrzygnięcia na spójnym stanie faktycznym. Z jednej strony Sąd zauważa, że w sprawie chodzi o roboty budowlane wykonane przed uzyskaniem kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę (z [...] maja 2009 r.), z drugiej w końcowej części rozważań Sąd wskazuje, że roboty budowlane wykonywane były na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie NSA, tak istotna rozbieżność w zasadniczym dla oceny zastosowania przepisów prawa materialnego elemencie stanu faktycznego miała niewątpliwy wpływ na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Stanowiło to – zdaniem NSA – naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto NSA uznał za błędny pogląd Sądu pierwszej instancji o "legalizacyjnym" charakterze pozwolenia na budowę. Wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, rozpoczęcie i następnie prowadzenie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też nie budzi wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót budowlanych. NSA odnotował, że w rozpoznawanej sprawie najpierw wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wstrzymane postanowieniem Sądu, a następnie zapadł prawomocny wyrok o jej uchyleniu. Wobec tego w zaistniałym stanie faktycznym inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które zostało w trakcie prowadzenia robót wyeliminowane z obrotu prawnego. Zdaniem NSA, w takim stanie faktycznym, co do zasady, inwestor już po wstrzymaniu wykonania postanowieniem Sądu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie powinien prowadzić dalszych robót budowlanych. Budowa obiektu budowlanego rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz następnie jej uchyleniu jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Rozpoczęcie albo wznowienie robót budowlanych w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na zasadach ogólnych, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, w przypadku przerwania prowadzonej już budowy. Pozwolenie na wznowienie robót budowlanych wydaje, na podstawie art. 51 ust. 4a Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego. NSA zauważył, że faktem jest, że w stosunku do inwestora zapadła kolejna decyzja, wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, dnia [...] maja 2009 r., którą umorzono postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych (zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę uchylonego przez WSA w Krakowie wyrokiem z 16 lipca 2007 r.) oraz zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla wykonania określonych robót budowlanych. Sąd drugiej instancji zaznaczył, że decyzja ta nie podlegała kontroli Sądu pierwszej instancji, jednakże nie znajduje żadnego oparcia w stanie faktycznym sprawy stanowisko, że pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2009 r. dotyczyło także pozwolenia na wykonanie robót budowlanych wykonywanych przed tym dniem. W ocenie NSA rzeczą Sądu pierwszej instancji było zweryfikowanie, czy prawidłowo organ nadzoru budowlanego drugiej instancji uznał za bezprzedmiotowe postępowanie tylko z tego względu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał pozwolenie na budowę, zaznaczając, że pozwolenie to uprawniało inwestora do kontynuacji robót budowlanych, co nie oznaczało, że przesądzało ono o legalności dotychczas wykonanych robót. NSA zwrócił też uwagę, że organy nadzoru budowlanego, stosownie do art. 84a ust. 2 Prawa budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. Dlatego też – w ocenie NSA - przez pryzmat tej regulacji koniecznym stała się ocena zasadności umorzenia postępowania w sprawie, w której doszło do wyeliminowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei czyni istotną kwestię, czy zachodziła konieczność uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i który organ – architektoniczno-budowlany, czy nadzoru budowlanego - winien taką decyzję wydać. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany na skutek przytoczonego wyroku NSA. Sąd oddalając skargę zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania w sprawie z wniosku C. S. z dnia 28 stycznia 2009 r. o przeprowadzenie "wizji lokalnej i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę" w związku z prowadzeniem przez inwestora budowy rozpoczętej w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2006 r., a kontynuowanej pomimo jej wstrzymania oraz również po uchyleniu pozwolenia na budowę wyrokiem WSA w Krakowie z 16 lipca 2008 r. gdyż postępowanie to nie było wówczas bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nadzoru budowlanego są bowiem zobowiązane w oparciu o art. 50a i art. 51 Prawa budowlanego do reagowania w przypadkach ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy. Nadto Sąd ten stwierdził, że podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 28 lutego 2012 r., że budowa obiektu budowlanego rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz następnie jej uchyleniu jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 lub art. 50a Prawa budowlanego i wymaga prowadzenia postępowania w trybie naprawczym przez organy nadzoru budowlanego. Sąd pierwszej instancji zważył także, że organ odwoławczy rozpoznawał sprawę w odmiennych okolicznościach niż organ pierwszej instancji. Istotną nową okolicznością było, jak wskazał, wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji z [...] maja 2009 r., którą umorzone zostało postępowanie w zakresie zrealizowanego budynku mieszkalno-usługowego i którą jednocześnie zatwierdzono w całości projekt budowlany oraz orzeczono o pozwoleniu na budowę w zakresie budowy instalacji wewnętrznych: elektrycznych, wod-kan., c.o., wentylacji mechanicznej garażu podziemnego, węzła cieplnego - wymiennikowni oraz wykonania robót wykończeniowych zewnętrznych i wewnętrznych w zrealizowanym obiekcie budowlanym przy ul. [...]. Decyzja ta, jak wskazał, została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] września 2009 r., i była w obrocie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "podzielając stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 28 lutego 2012 r., iż decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a jej celem nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, czy dokonanie oceny już wykonanych robót, nie można jednak pominąć faktu, iż w przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2009 r. udzielająca pozwolenia na budowę i legalizująca roboty budowlane zrealizowane w okresie po uchyleniu pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2006 r. była wiążąca do czasu jej prawomocnego uchylenia wyrokiem WSA w Krakowie z 17 grudnia 2012 r. , sygn. akt II SA/Kr 1002/12" (w oryginale oczywisty błąd i powołanie sygnatury II SA/Kr 1000/12). Z tego powodu Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], według którego prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku C. S. o przeprowadzenie wizji lokalnej na przedmiotowej budowie i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę nielegalnie wykonanych robót budowlanych wykonywanych po wydaniu wyroku WSA z 16 lipca 2008 r. stało się bezprzedmiotowe, co zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., uzasadniało umorzenie postępowania. W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżącą zarzucono naruszenie: - art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę legalizuje roboty budowlane wykonane przed jej wydaniem, - art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że budowa obiektu budowlanego kontynuowana po wstrzymaniu przez sąd administracyjny wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz po uchyleniu przez sąd administracyjny takiej decyzji nie jest przypadkiem podpadającym pod ten przepis, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego była wadliwa, gdyż postępowanie mające na celu kontrolę robót budowlanych wykonanych po wstrzymaniu przez sąd administracyjny wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę i po uchyleniu przez sąd administracyjny tego pozwolenia na budowę nie stało się bezprzedmiotowe na skutek wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji z [...] maja 2009 r., - art. 190 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu się przez Sąd pierwszej instancji do wiążącej go wykładni zawartej w wyroku NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2401/10, - art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku wewnętrznie sprzecznego i nielogicznego, - art. 153 p.p.s.a., polegające na zastosowaniu tego przepisu zamiast art. 190 p.p.s.a. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S.A. w B. (inwestor po zmianie formy prawnej) wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się na uzasadnionych podstawach. Podstawy kasacyjne sprowadzają się w istocie do zarzutu naruszenia art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), co pociągnęło za sobą naruszenie pozostałych przepisów powołanych w skardze kasacyjnej. Tak przytoczone podstawy kasacyjne są trafne. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2401/10. W tym zaś wyroku NSA dokonał wykładni przepisów Prawa budowlanego, przyjmując, że w sytuacji takiej jaka według skarżącej wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, mianowicie, gdy w trakcie prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja ta zostaje uchylona przez sąd administracyjny, który wcześniej wstrzymał jej wykonanie, a inwestor mimo tego dalej prowadzi roboty budowlane, zastosowanie ma art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). NSA przyjął też, że rozpoczęcie albo wznowienie robót budowlanych w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na zasadach ogólnych, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, w przypadku przerwania prowadzonej już budowy. Pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, według NSA, wydaje przy tym organ nadzoru budowlanego. NSA zajął takie stanowisko, mimo że dostrzegł, iż w sprawie została wydana decyzja przez organ administracji architektoniczno-budowlanej o umorzeniu postępowania w odniesieniu do już wykonanych robót budowlanych i pozwoleniu na dokończenie robót budowlanych (decyzja z [...] maja 2009 r.). Oznacza to, że uznał, iż nawet w takim przypadku decyzję powinien wydać organ nadzoru budowlanego. NSA wskazał przy tym na art. 84a ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że organy nadzoru budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień, co należy rozumieć jako wskazanie na potrzebę podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego działań zmierzających do poddania decyzji z [...] maja 2009 r. kontroli, np. w trybie art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego. NSA wyraźnie wskazał, że zasadność umorzenia należało ocenić przez pryzmat art. 84a ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji tak sformułowanego wskazania, co do dalszego postępowania, wynikającego z przyjętej przez NSA wykładni prawa, nie zrealizował. Stwierdził wprawdzie, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione na podstawie art. 84a Prawa budowlanego do bezpośredniego ingerowania w decyzje wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże nie wyjaśnił, czy podjęto działania zmierzające do zastosowania art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego. Jest bowiem oczywiste, że organy nadzoru budowlanego nie mogą bezpośrednio ingerować w decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanych, co nie zmienia tego, że zgodnie z art. 84b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł zażądać wszczęcia przez właściwy organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydent Miasta K. z [...] maja 2009 r. Tej okoliczności Sąd pierwszej instancji przy ocenie zaskarżonej przed nim decyzji nie miał na uwadze. Sąd pierwszej instancji naruszył więc art. 190 p.p.s.a., zaś naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że rozpoznawana sprawa jest, jak wynika z akt sprawy oraz równoległe rozpoznawanych spraw o sygn. akt II OSK 1580/14 i II OSK 1571/14, elementem szerszej sprawy związanej z kwestionowaniem przez skarżącą legalności wykonywanych przez uczestnika postępowania robót budowlanych. W sprawie tej, na skutek uznawania przez organ administracji kolejnych podań skarżącej za pisma wszczynające odrębne postępowania, doszło do prowadzenia kilku postępowań, które ostatecznie zostały umorzone, gdy tymczasem inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2010 r.). Sąd pierwszej instancji powinien więc sprawę rozpoznać z uwzględnieniem pozostałych spraw wszczętych na skutek podań skarżącej, w szczególności rozstrzygając, czy uznanie, że każde z podań wszczyna odrębne postępowanie było zasadne, czy też, że organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić jedno postępowanie, zaś kolejne pisma uznawać za informację o kolejnych naruszeniach prawa, które powinny zostać ocenione w końcowym rozstrzygnięciu. Sąd pierwszej instancji powinien też uwzględnić okoliczności, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonych przed nim decyzji, w szczególności fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Oczywiście nie chodzi o to, aby tego rodzaju fakty uwzględniać przy ocenie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, ale w celu sformułowania ewentualnych wskazań co do dalszego postępowania, które w miarę sprawnie doprowadzą do zakończenia sprawy, z którą skarżąca zwróciła się do organu administracji. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.