II OSK 1669/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędzia NSA Iwona Bogucka Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1505/13 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1505/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. G. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Starosta Gorlicki postanowieniem z [...].03.2013 r., na podstawie art. 149 § 3 w związku z art.145 § 1 pkt 4 kpa, po rozpatrzeniu wniosku B. G., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę znak: [...] z [...].12.2010 r. stacji paliw wraz z urządzeniami towarzyszącymi obejmującymi: pawilon stacji paliw z wiatą i wysepkami dystrybutorów, zjazd z drogi powiatowej wraz z dojazdami dojściami i parkingiem, przyłącz wody z istniejącej studni, przyłącz kanalizacji sanitarnej, przyłącz elektroenergetyczny, przebudowę sieci energetycznej, kanalizacją opadową wraz ze zbiornikiem p. poż. i na odparowanie, instalację paliwową wraz ze zbiornikiem paliw na działkach nr [...] w U. B. G. wniosła zażalenie na ww. postanowienie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda Małopolski zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 149 § 3, art. 138 § 1 pkt. 1, w związku z art. 144, utrzymał postanowienie Starosty w mocy. B. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 148 § 1 kpa polegające na niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że nie zachowała terminu do włożenia wniosku o wznowienie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za niezasadną wskazał, że zgodnie z przepisem art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z kolei zgodnie z treścią § 1 art. 148 kpa. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej wyżej wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ administracji, do którego zostało złożone podanie o wznowienie postępowania jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać z urzędu zachowanie terminu do jego złożenia. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowi o braku podstaw do merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. Przepis art. 148 § 2 kpa wyraźnie stanowi, iż ustawodawca nakazał liczyć bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (wyrok NSA z 7. 08. 2008 r. sygn.. akt II OSK 931/07, LEX 516817, wyrok NSA 3 lutego 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA 769/97). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 kpa nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10. 03. 2006 r. sygn. akt II OSK 622/05, publ. ONSAiWSA 2006/5/133). Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżąca nie wykazała, iż wiadomość o wydaniu decyzji z [...] grudnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z urządzeniami towarzyszącymi obejmującymi: pawilon stacji paliw z wiatą i wysepkami dystrybutorów, zjazd z drogi powiatowej wraz z dojazdami dojściami i parkingiem, przyłącz wody z istniejącej studni, przyłącz kanalizacji sanitarnej, przyłącz elektroenergetyczny, przebudowę sieci energetycznej, kanalizacją opadową wraz ze zbiornikiem p. poż. i na odparowanie, instalację paliwową wraz ze zbiornikiem paliw na działkach nr [...] w U. powzięła zachowaniem terminu z art. 148 § 2 kpa. Przede wszystkim należy zauważyć, że działka skarżącej nr ewid. [...] graniczy z terenem inwestycji, a zatem należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż skarżąca mogła pozyskać wiedzę o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z bezpośredniej obserwacji przedmiotowej budowy. Jak wynika z przedłożonych do akt sprawy dokumentów w tym kserokopii dziennika budowy stacji paliw wraz urządzeniami towarzyszącymi przystąpiono w marcu 2011 r. przy czym do robót ziemnych przystąpiono 4 kwietnia 2011 r., a do wykonywania więźby dachowej stacji budynku paliw przystąpiono 31. 05. 2011 r. Jak wynika z zapisów dokonanych w ww. dzienniku budowy przebieg budowy był kontrolowany inspektora nadzoru inwestorskiego. Nadto we wniosku Skarżącej o wznowienie postępowania z 25 stycznia 2013 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na stacji paliw Skarżąca podnosi, że "miała problemy z dojazdem do domu w czasie prac prowadzenia przez Inwestora". A zatem w sytuacji gdy budowa przedmiotowej stacji paliw była na ukończeniu przed końcem 2012 r. co potwierdzają wpisy o robotach wykończeniowych zewnętrznych z maja 2012 r. należy się zgodzić, ze stanowiskiem organów, iż Skarżąca nie wykazała, że powzięła wiadomość o budowie stacji w terminie pozwalającym na wznowienie postępowania. Żadna okoliczność przytoczona we wniosku nie wskazuje na dochowanie wymaganego terminu. Wprawdzie w uzupełnieniu - na wezwanie Starosty Gorlickiego pismami z 5. 02. 2013 r. i z 5. 03. 2013 r. – Bożena Gawlik wskazała, że o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się 26.12. 2012 r. od sąsiadów, którzy byli u niej z wizytą, to jednak stwierdzenie to jest niewiarygodne w świetle przedstawionych faktów i doświadczenia życiowego. Należy podkreślić, że to na stronie występującej z wnioskiem o wznowienie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia iż zachowała wymagany termin do złożenia wniosku niezależnie od obowiązku organu, który podejmuje wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 kpa). W tym celu organ I instancji zwracał się do Skarżącej ww. pismami, nie uzyskał jednak udokumentowanej odpowiedzi wskazującej na dochowanie wymaganego terminu, natomiast wbrew wywodom Skarżącej w świetle dokumentacji mającej znaczenie dla sprawy nie można przyjąć, że dopiero w dniu 26 grudnia 2012 r. skarżąca powzięła wiedzę o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji paliw. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca i zaskarżając je w całości zarzuciła: 1/ naruszenie przepisu postępowania, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi, pomimo że kwestionowane przez skarżącego postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie od organu adm. na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że błędne jest stanowisko WSA, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Skarżąca wykazała, iż informację o wydaniu decyzji Starosty Gorlickiego uzyskała od swoich sąsiadów w dniu 26 grudnia 2012r.; nie ma znaczenia w sprawie okoliczność, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, albowiem w dniu 02.12.2010r. została poinformowana o toczącym się postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw. Wskazano, że wznowienie postępowania dotyczy decyzji ostatecznych, tak więc środek ten nie mógł być złożony przez skarżącą przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarżąca w swoich pismach podała precyzyjnie kiedy i od kogo uzyskała informację o wydaniu zaskarżonej decyzji. Starosta Gorlicki zwracając się do skarżącej o wskazanie w jaki sposób, kiedy i od kogo skarżąca dowiedziała się ona o wydaniu zaskarżonej decyzji, nie wymagał, aby skarżąca przedstawiła dowody na tą okoliczność. Gdyby takie żądanie zostało skierowane do skarżącej, to stosowne dowody skarżąca zaoferowałaby Staroście Gorlickiemu. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Starosta Gorlicki zobowiązany był także do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego z urzędu w zakresie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zwłaszcza jeżeli dane uzyskane od skarżącej uznał za niewystraczające. Brak takiego postępowania wyjaśniającego nie może obciążać skarżącej. Zdaniem skarżącej nie ma uzasadnienia argumentacja, że skarżąca mogła mieć wiedzę o wydaniu zaskarżonej decyzji już od marca 2011 tj. od rozpoczęcia budowy lub co najmniej od momentu budowy widocznych elementów stacji paliw. Wskazać należy, że skarżąca nie posiada wiedzy specjalistycznej w zakresie prawa budowlanego oraz administracyjnego i nie była zorientowana w procedurach związanych z budową stacji paliw. W tym stanie rzeczy nie była świadoma, że pozwolenie na budowę stacji paliw zostało wydane, zwłaszcza że w toku postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę skarżąca zwracała się do Starosty o przyznanie jej statusu strony postępowania. Dopiero w dniu 26 grudnia 2012r. podczas spotkania z sąsiadami skarżąca dowiedziała się o wydaniu kwestionowanej decyzji. Podniesiono, że Starosta Gorlicki błędnie ustalił zakres oddziaływania obiektów stacji paliw objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Jak wynika to bowiem z Raportu oddziaływania na środowisko, opracowanego na potrzeby budowy przedmiotowej stacji paliw, obiekt ten będzie oddziaływał na działki sąsiednie, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w potrzebie odpowiedniego zagospodarowania działki będącej przedmiotem budowy. W tym stanie rzeczy nie miało uzasadnienia stanowisko Starosty Gorlickiego co do tego, że skarżąca jako właścicielka działki sąsiedniej nie miała interesu prawnego w postępowaniu o wydanie kwestionowanego pozwolenia na budowę, a tym samym nie była stroną tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Wynika to wprost z treści art. 176 p.p.s.a. Ponieważ uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy kasacyjnej, powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autor skargi kasacyjnej za naruszone. Ponadto powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżących, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji strony i samodzielnie domniemywać, złamania jakiego dokładnie przepisu zamierzała ona zarzucić sądowi pierwszej instancji. W przypadku przepisów o złożonej strukturze wewnętrznej, skarżący kasacyjnie sam musi sprecyzować swój zarzut i wskazać konkretną jednostkę redakcyjną określonej normy, jaka jego zdaniem, została złamana przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Samo ogólnikowe wskazanie zarzutu, bez podania konkretnego przepisu prawa materialnego, czy procesowego nie może być uznane za spełnienie wymagań skargi kasacyjnej. Przedmiotowa skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 1451 pkt.1 lit. a i c p.p.s.a. W myśl tych przepisów sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyżej wskazane regulacje nie wyczerpują pojęcia prawidłowo określonych podstaw kasacyjnych. Kwestionujący prawidłowość wyroku winien wskazać precyzyjnie, jakie norm prawa materialnego, czy procesowego zostały naruszone przez organy. W przeciwnym razie nie jest możliwa ocena, czy kontrolowany sąd słusznie nie zastosował regulacji z art. 1451 pkt.1lit. a i c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony i konwalidowania jej błędów w zakresie nie dość stanowczego postawienia zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może także domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie. Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało zatem za nieusprawiedliwione. Na marginesie jedynie stwierdzić należało, że ustawodawca nakazuje liczyć bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji (jak np. termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 1 k.p.a. czy termin z art. 111 § 1 k.p.a. do żądania uzupełnienia decyzji), lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (wyrok NSA z dnia 3 lutego 1998 r., I SA 769/97). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2006 r., II OSK 622/05, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2007 r., II OSK 931/07). Za nie budzące wątpliwości co do swej prawidłowości przyjąć należało w tej sytuacji stanowisko sądu I instancji, co do tego iż skarżąca mogła pozyskać wiedzę o wydanej decyzji z bezpośredniej obserwacji budowy, z uwagi na sąsiadowanie terenu inwestycji z jej nieruchomością. Potwierdzeniem dla takiego stanowiska jest także informacja zawarta w wniosku o wznowienie, gdzie skarżąca podnosi, ze "miała problemy z dojazdem do domu w czasie prac prowadzenia przez Inwestora". Trudno przyjąć zatem by prowadzenia budowy nie wiązała z uzyskanym pozwoleniem, wydanym przez kompetentne organy. Wiedza na temat konieczności uzyskania zezwolenia organów władzy na prowadzenie robót budowlanych nie ma charakteru wiedzy specjalistycznej, o czym świadczą chociażby podjęte przez skarżącą próby dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.