I SA/Wa 675/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Lenart Protokolant ref. staż. Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik [..] decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...] zatwierdził, na wniosek A. L., M. i K. M., I. i J. M. oraz K. S. - podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] położonej we wsi [..] Gmina [...] ze wskazaniem, że działki nr [...] stanowić będą projektowane ulice, a działka nr [...] przeznaczona będzie pod poszerzenie istniejącej szosy. O stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej wystąpiła Gmina [..], podnosząc, iż decyzja rażąco narusza § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Działki wydzielone pod drogi lub ich poszerzenie zostały oznaczone niezgodnie z rozporządzeniem. Ponadto wyznaczenie działek nr [...] pod ulice nastąpiło niezgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...]1994 r. A. L., M. M., J. i I. M. i K. S. pismem z dnia 29 sierpnia 2012 r. wskazali, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż działki nr [...] powstałe w wyniku podziału były przedmiotem obrotu cywilnego i zmieniły właścicieli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. i umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji podziałowej. Organ wskazał, że kwestionowana decyzja Kierownika [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. została wydana m.in. na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zgodnie z którym podział nieruchomości następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej zatwierdzającej projekt podziału. Właściwość ta wynikała również z art. 5 pkt 21 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198). W obecnym stanie prawnym kompetencje w zakresie wydawania decyzji podziałowych należą, zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) do właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Organ wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stroną tegoż postępowania jest nie tylko strona zwykłego postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawa administracyjnego materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania jest decyzja Kierownika [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., która została wydana przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, który został zlikwidowany. Sprawy w zakresie wydawania decyzji podziałowych należą obecnie do właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Rozważając dopuszczalność złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przez gminę, SKO wskazało, że organ umocowany do jej reprezentacji, tj. Wójt Gminy [...], na mocy art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uprawniony jest do wydawania decyzji o podziale nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego może wystąpić wyłącznie podmiot, który w danym postępowaniu posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Kolegium Gmina nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. SKO wskazało, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Stosownie do brzmienia art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 593 z późn. zm.) gmina posiada osobowość prawną, zaś jej organy mogą działać zarówno w sferze stosunków cywilnych, jak i administracyjnych. Zatem, gmina jako osoba prawna może być stroną postępowania administracyjnego i tym samym, uczestniczyć w postępowaniu korzystając z uprawnień procesowych wynikających z k.p.a. Jednakże ustawa może wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. SKO wskazało, że zasada ta dotyczy również decyzji, które zostały wydane przez inne organy, w tym przypadku organy rządowej administracji ogólnej zatwierdzające projekt podziału nieruchomości na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. złożyła Gmina [...] reprezentowana przez r. pr. A. G., zaś pełnomocnictwo zostało udzielone przez Wójta Gminy [...], który na mocy art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jako organ administracji jest uprawniony do wydawania decyzji o podziale nieruchomości. Wniosek Gminy [...] nie mógł skutecznie wszcząć postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoąłwczego w W. z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Gminy [..] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zawężeniu pojęcia strony do podmiotów nieposiadających kompetencji władczych w sferze publicznoprawnej i w konsekwencji nierozpoznaniu zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący zarzucił też niezastosowanie art. 16 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Gmina może sama zmienić lub uchylić decyzję z dnia [...] czerwca 1997 r. oraz naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie art. 96 ust. 1 u.g.n. nieobowiązującego w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. i stwierdzenie, że Gmina nie jest stroną postępowania niewaznościowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] wydana została z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy oraz w konsekwencji powyższego, z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 157 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, w tym przypadku Gminy [....] jako wnioskodawcy. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle treści powołanego przepisu, twierdzenie SKO w W., co do braku w niniejszej sprawie interesu prawnego Gminy [...] (na własność której, w wyniku ostatecznej decyzji podziałowej, przeszły grunty wydzielone pod budowę ulic i poszerzenie szosy) jest całkowicie nieuprawnione. Ostateczna decyzja podziałowa przesądziła w niniejszej sprawie losy prawne gruntu wydzielonego pod budowę ulic. Na skutek decyzji podziałowej, na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na gminie ciąży obowiązek odszkodowawczy. Sądowi z urzędu wiadome jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 578/11 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjnym postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 35/12 zawiesił zaś postępowanie sądowe w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku z tym, że Gmina [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji podziałowej. Na gruncie powołanego wyżej przepisu prawa materialnego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja SKO w W. odmawiająca uznania Gminy [...] za stronę uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, wydana została z naruszeniem przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia 4 września 2012 r. ze wskazanej przyczyny i umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W sprawie tej nie ma wątpliwości, co do tego, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, wniesione zostało przez podmiot uprawniony, ze względu na ciążący na nim obowiązek odszkodowawczy. Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą Gmina [...] nie jest podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania nieważnościowego, albowiem reprezentowana jest przez wójta, który w aktualnym stanie prawnym jest organem uprawnionym do wydawania decyzji podziałowych, jest na gruncie tej sprawy niezrozumiała i nietrafna. Okoliczność, że wójt reprezentuje gminę i jednocześnie jest organem, do kompetencji którego należy wydawanie decyzji zatwierdzających podział, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przesądza w niniejszej sprawie o braku legitymacji Gminy [..] do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wskazano już bowiem wyżej, Gmina [...] – na skutek decyzji podziałowej – obarczona jest obowiązkiem odszkodowawczym za nieruchomość. Okoliczność tę, wynikająca z przepisu prawa materialnego, ściśle związaną z prawem własności gruntów wydzielonych pod budowę ulic (stanowiących własność gminy), organ całkowicie pominął. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpoznając sprawę, na skutek wniosku Gminy [..] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w W. z dnia [...] września 2012 r., przyjmie, że Gmina [...] jest stroną postępowania nieważnościowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, w punkcie 3 wyroku, orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490). .