II SA/Gl 1087/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 25 lutego 2008 r. nr 269/XXIII/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 ust 2. W dniu 25 lutego 2008 r. Rada Miasta C. podjęła uchwałę nr 269/XXIII/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: [...] w C.. Wyrokiem z dnia 30 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 902/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę wniesioną na ww. uchwałę przez "A" Spółka jawna w C.. Skarga wniesiona była na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. zwanej dalej: u.s.g.). Pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 6 ust. 2 - jako niezgodnego z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012, poz. 647 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 21 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w dniu [...] r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek Spółki jawnej P. "A" z C. o uchylenie przedmiotowej uchwały jako niezgodnej z prawem. Spółka ta jest właścicielem nieruchomości objętych niniejszym planem, jednakże nie może zrealizować zaplanowanych inwestycji gdyż przepisy planu nakazują realizację inwestycji dla całego terenu w oparciu o jeden projekt budowlany. Na podstawie przedłożonego pisma organ nadzoru powziął uzasadnioną obawę, że uchwalony przez Radę Miasta C. w dniu 25 lutego 2008 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic [...] w C., może być sprzeczny z prawem. Wystąpiono więc do Prezydenta Miasta C. o ponowne przedłożenie dokumentacji planistycznej. W konsekwencji poczynionych ustaleń organ nadzoru stwierdził istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie do treści uchwały przepisu zobowiązującego do realizacji inwestycji na obszarach oznaczonych symbolami MW i U na podstawie projektu budowlanego obejmującego w całości każdy z terenów osobno lub jednocześnie oba tereny. Organ nadzoru podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 28 określa przyczyny powodujące nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pierwszą z nich jest naruszenie zasad sporządzania planu. Z treści przepisu wynika, iż każde takie naruszenie stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Naruszenie takie, zdaniem organu, miało miejsce w podlegającej kontroli uchwale. Uzasadniając zarzut Wojewoda omówił art. 15 u.p.z.p., a następnie podkreślił, iż regulacja art. 6 tejże ustawy wyklucza dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody przepis § 6 ust. 2 przedmiotowej uchwały ogranicza to prawo, gdyż możliwość inwestowania została zawężona poprzez wprowadzony nakaz realizacji zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o projekt budowlany obejmujący w całości co najmniej jeden obszar. Właściciele działek są więc zobowiązani do wspólnego działania i określenia swoich zamierzeń inwestycyjnych w jednym czasie. Powstała więc wątpliwość czy takie ograniczenie prawa własności może być uzasadnione interesem społecznym. Zdaniem organu nadzoru wprowadzenie nakazu zawartego w § 6 ust. 2 przedmiotowej uchwały jest nieuzasadnione. Organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, jednakże przysługujące gminie władztwo planistyczne może być zrealizowane jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który daje podstawy do wprowadzenia tegoż ograniczenia. Cel osiągnięcia ładu przestrzennego nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla wprowadzenia wymienionego nakazu, tym bardziej, że można go osiągnąć innymi środkami, przewidzianymi przez przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym. Wojewoda zaakcentował następnie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala dopuszczalne sposoby i warunki zagospodarowania nieruchomości. Oznacza to, że plan zagospodarowania przestrzennego nie decyduje o podmiotowym, ale o przedmiotowym zakresie korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p., plan zagospodarowania przestrzennego decyduje bowiem o tym, w jaki sposób można zagospodarować nieruchomość, nie zaś kto może tę nieruchomość zagospodarować, w postępowaniu planistycznym nie są przesądzane kwestie własności gruntu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wprowadzając do uchwały zapis o konieczności realizacji inwestycji na podstawie jednego projektu budowlanego obejmującego cały obszar, pozbawiono de facto właścicieli gruntów prawa zabudowy. Nadto zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności może mieć miejsce wtedy, gdy jest konieczne dla ochrony wskazanych w tym przepisie środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegną ograniczeniu. Uchwalenie treści planu powinno mieć na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania planu, konieczne jest poszukiwanie rozwiązań najmniej uciążliwych. W wyroku z dnia 20 lutego 2002 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że z istoty praw powinny wynikać granice dopuszczalnych ograniczeń, ich dolegliwość nie powinna być większa niż jest to konieczne dla osiągnięcia założonego celu, jeżeli sam cel jest konstytucyjnie uprawniony. (Sygn. akt K 39/00, publ.: OTK-A2002 nr 1). W przedmiotowym planie zasady te nie zostały zachowane. § 6 ust. 2 uchwały nie reguluje bowiem bezpośrednio ładu przestrzennego, nie decyduje o sposobie zagospodarowania terenu, a jednocześnie wymaga by inwestycja była prowadzona na podstawie jednego projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta C. wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu Rada wskazała, że zarzuty, o których mowa w skardze, były już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Co prawda sprawa ta rozpoznawana była ze skargi Spółki jawnej "A", ale dotyczyła m.in. dokładnie takiego samego co w skardze zarzutu tj. objęcia terenów MW i U obowiązkiem realizacji inwestycji na podstawie projektu budowlanego obejmującego każdy z terenów w całości lub jednocześnie oba tereny. Skarga ta prawomocnym wyrokiem z dnia 30 marca 2009 r. - sygn. akt II SA/GI 902/08 została oddalona. Sąd wówczas stwierdził m.in., iż w trakcie trwania procedury planistycznej nie doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania omawianego planu. W odniesieniu do spornego w niniejszej sprawie zapisu § 6 ust. 2 Sąd stwierdził, że biorąc pod uwagę granicę działek położonych na terenie objętym planem miejscowym i to zarówno w części przeznaczonej pod zabudowę wielomieszkaniową, jak i w części pod usługi wprowadzenie do tekstu planu przyjętych rozwiązań jest zrozumiałe. Sąd nie znalazł powodów do zakwestionowania rozwiązań krytykowanych obecnie przez Wojewodę, a w konkluzji orzeczenia wyraźnie i jednoznacznie stwierdził, że Rada Miasta uchwalając plan w rejonie ulic [...] w C. nie nadużyła przysługujących jej uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze swego działania. Zdaniem Rady ocena prawna wyrażona w przywołanym orzeczeniu Sądu Administracyjnego wiąże zarówno Sąd jak i Wojewodę, co oznacza, że złożona przez Wojewodę skarga zasługuje choćby tylko z tego powodu na oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego podlegają m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego w tym akty prawa miejscowego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda [...], który nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a obecnie zakwestionował zgodność z prawem części zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust 1 u.s.g. Badając formalną dopuszczalność wniesionej przez Wojewodę skargi Sąd zważył, iż sprawa związana z ww. uchwałą była już w przeszłości przedmiotem orzekania. Wyrokiem z dnia 30 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 902/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił bowiem skargę wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. na ww. uchwałę przez "A." Spółka jawna w C.. Stosownie zaś do art. 101 ust. 2 ww. ustawy wniesienie ponownej skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy nie jest dopuszczalne jeśli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Podkreślenia wymaga jednak, iż art. 101 ust. 2 u.s.g. reguluje kwestię ewentualnego powtórnego zaskarżenia uchwały przez podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie zostały naruszone, nie odnosi się natomiast do uprawnień nadzorczych wojewody wynikających z art. 93 u.s.g. Rozważając z kolei zagadnienie związania tut. Sądu ocenami prawnymi zawartymi w ww. wyroku wskazać należy, że stanowisko Sądu zajęte w tym wyroku w części dotyczącej m.in. § 6 ust. 2 odnosiło się wyłącznie do podnoszonego wówczas w skardze zarzutu sprzeczności tegoż paragrafu z regulującym problematykę scaleń § 9 uchwały. W uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/GL 902/08 Sąd, ustosunkowując się do sformułowanego zarzutu stwierdził, że wbrew twierdzeniu skargi między wskazanymi przepisami uchwały nie zachodzi sprzeczność, a cel ich umieszczenia w uchwale jest zrozumiały. Sąd, koncentrując się wyłącznie na stanowiącej przedmiot zarzutu kwestii ewentualnej sprzeczności, nie analizował natomiast legalności § 6 ust. 2 uchwały, a w konsekwencji ani jednym słowem nie przesądził o tym czy inkryminowany przepis pozostaje w zgodzie z prawem. W konsekwencji uznać należy, że oceniając wskutek skargi Wojewody legalność § 6 ust. 2 uchwały ("Zagospodarowanie terenu i kształtowanie zabudowy w obrębie terenów oznaczonych symbolami: MW i U, należy realizować na podstawie projektu budowlanego obejmującego w całości każdy z terenów osobno lub jednocześnie oba tereny") Sąd w obecnym składzie odnosi się do kwestii w poprzednim wyroku nie przesądzonej. Przechodząc zaś do meritum zagadnienia podzielić należy zarzuty Wojewody co do przytoczonego powyżej § 6 ust. 2 uchwały, uznając zarzuty te za uzasadnione. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy ma na celu określenie przeznaczenia terenów i określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Katalog treści, jakie obligatoryjnie musi oraz fakultatywnie może zawierać plan, określa art. 15 ustawy, dając możliwość kreowania uchwał o zróżnicowanym stopniu szczegółowości, w zależności od cech terenu i potrzeb. Zakres tych treści planu jest przy tym w ustawie określony w sposób ogólny, przepis art. 15 ust. 1 ustawy stanowi, że mają one określać np. zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zabudowy, intensywność zabudowy, gabaryty obiektów, linie zabudowy, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Są to na tyle ogólne terminy, że pozwalają w planie wyznaczać stosunkowo precyzyjnie nie tylko rodzaj zabudowy, ale także jej lokalizację, wysokość (i inne parametry), a także wprowadzać wymóg zachowania określonego typu zabudowy, kolorystyki, dachów. Klarowna jest też relacja między planem a projektem budowlanym. Zatwierdzony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projekt budowlany winien bowiem być zgodny z planem miejscowym i jest w tym zakresie kontrolowany. Stanowi o tym jednoznacznie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 33 ust. 1 tejże ustawy pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów (gdy zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt), ale wówczas inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Do wniosku należy także dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wymagane opinie i uzgodnienia. Jest zatem wysoce niejasne na jakiej zasadzie, w intencji Rady, w przypadku rozdrobnienia stosunków własnościowych, właściciel jednej działki miałby uzyskać uzgodnienie projektu zagospodarowania terenu dla cudzych nieruchomości oraz wykazać się tytułem do dysponowania pozostałymi nieruchomościami położonymi w obszarze inwestycji, objętymi projektem zagospodarowania całego terenu. W praktyce inkryminowany § 6 ust. 2 uchwały stanowi zatem przepis wymuszający na właścicielach zbycie nieruchomości na rzecz jednego inwestora, pod jego rządami poszczególni właściciele nie mają bowiem żadnej możliwości indywidualnego zagospodarowania swoich gruntów. Podkreślenia wymaga też, że brak zgody jednego z właścicieli na zagospodarowanie jego działki zgodnie z opracowaną przez inny podmiot koncepcją pozbawia możliwości zabudowy wszystkich pozostałych, których działki znajdują się w tym samym obszarze. Tego rodzaju ograniczenia w zagospodarowaniu terenu plan miejscowy rodzić nie może. Planem można bowiem regulować wykonywanie prawa własności, ale nie rozporządzanie nim. Argumentacja przedstawiona w trakcie rozprawy przed tut. Sądem przez pełnomocnik Rady koncentruje się na chęci motywowania właścicieli poszczególnych nieruchomości do podejmowania wspólnych, zapewniających ład przestrzenny, celów budowlanych. Ma jednak rację Wojewoda [...], że cele te gmina może osiągnąć za pomocą środków przewidzianych w art. 15 u.p.z.p. Zasada natomiast jednego projektu budowlanego dla całego obszaru, gdy nie ma on jednolitej struktury własnościowej, nie jest ani środkiem skutecznym w tym zakresie, ani też zgodnym z art. 15 ustawy. Narusza też art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w planie. Wprowadzone w § 6 ust. 2 uchwały rozwiązanie prawo to niweczy, uzależniając je nie od zachowania parametrów urbanistycznych określonych w planie, ale od woli innych właścicieli działek położonych w jednym obszarze planu. Naruszenia w zakresie art. 15 oraz art. 6 ust. 2 ustawy stanowią naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, skutkujących nieważnością zaskarżonych postanowień. Z tych też względów kwestionowana uchwała w części obejmującej § 6 ust. 2 podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.