IV SA/Gl 723/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz w oparciu o § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm. - aktualnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r., poz. 1130), Komendant Miejski Policji w S. przyznał D.S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 9 sierpnia 2012 r., w wysokości przysługującej policjantom posiadającym członków rodziny. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że stosowny wniosek został złożony 9 sierpnia 2012 r., a funkcjonariusz i jego żona nie posiadają lokalu mieszkalnego. Następnie organ przywołał przepisy prawa leżące u podstaw wydania decyzji. W odwołaniu do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., D. S. wystąpił o zmianę powyższej decyzji i przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego począwszy od września 2009 r. Podkreślił, że w po rozwodzie mającym miejsce w 2009 r. wielokrotnie informował stosowne służby o swojej sytuacji faktycznej i deklarował chęć złożenia stosownego wniosku. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że organ pierwszej instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nadto silnie zaakcentowano, że w sprawie tej organ administracji podejmuje decyzję o charakterze konstytutywnym. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz w oparciu o § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak zajmowanego lokalu mieszkalnego, Komendant Miejski Policji w S. przyznał D. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 9 sierpnia 2012 r., w wysokości przysługującej policjantom posiadającym członków rodziny. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że wyżej wymieniony jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej od [...] r. zaś raport i oświadczenie o ustalenie uprawnień do wspomnianego świadczenia złożył (po raz pierwszy) w dniu 9 sierpnia 2012 r. Ani on ani jego małżonka – M. S. nie posiadają lokalu mieszkalnego i zamieszkują w domu położonym w S. przy ul. [...], należącym do jego matki – C. S. (matka wnioskodawcy nabyła tę nieruchomość z dniem 11 kwietnia 2011 r. w drodze umowy zamiany zawartej z byłą żoną wnioskodawcy – K. J., która była wcześniej jej wyłączną właścicielką). W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji podniósł, że strona spełniała przesłanki warunkujące przyznanie równoważnika, określone w art. 92 ustawy o Policji. Równocześnie podkreślono, że choć z wyjaśnień D. S. wynika, że wcześniej, to jest od 9 sierpnia 2009 r. do 18 lutego 2011 r. zamieszkiwał on w lokalu mieszkalnym położonym w S. przy ul. [...], wraz z obecną małżonką, która była najemcą tego mieszkania, to jednak do 9 sierpnia 2012 r. nie złożył żadnego dokumentu świadczącego o powyższej okoliczności, takiego jak oświadczenie mieszkaniowe, raport czy stosowny akt notarialny. Mając powyższe na względzie Komendant Miejski Policji w S. zaakcentował, że decyzja o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, a co za tym idzie wywiera skutki wyłącznie na przyszłość. W rezultacie, świadczenie to może zostać wypłacone dopiero od chwili kiedy decyzja taka stanie się ostateczna, a jego wysokość w pierwszym miesiącu może objąć najwyżej wyrównanie za czas od dnia złożenia wniosku o jego przyznanie. Z kolei brak takiego wniosku powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje, przy czym okoliczności, z powodu których policjant go nie złożył nie mają w tym kontekście znaczenia. W odwołaniu do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., D. S. domagał się zmiany rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji poprzez przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres począwszy od 1 września 2009 r. Podkreślił bowiem, że już od 9 sierpnia 2009 r. spełniał określone w obowiązujących przepisach wymogi warunkujące nabycie rzeczonego świadczenia, gdyż od tej daty do 18 lutego 2011 r. zamieszkiwał wraz ze swoją obecną małżonką w wynajmowanym przez nią lokalu mieszkalnym położonym w S. przy ul. [...], a następnie w domu swojej matki w . przy ul. [...]. Zarzucił przy tym organowi pierwszej instancji nieprawidłową wykładnie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. kwestionując wyrażony przezeń pogląd, jakoby decyzja o przyznaniu równoważnika miała charakter konstytutywny. Podniósł bowiem, iż jest to rozstrzygnięcie deklaratoryjne, czyli jedynie stwierdzające fakt nabycia prawa do tego świadczenia, który następuje z mocy samego prawa z dniem spełnienia przez funkcjonariusza określonych w ustawie przesłanek. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w ten sposób, że odmówił przyznania stronie tego świadczenia za okres od dnia 9 sierpnia 2009 r. do 8 sierpnia 2012 r. W pozostałym zakresie utrzymał natomiast ten akt w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do treści § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., świadczenie to przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cytowanej ustawy nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie zasad wyszczególnionych w pkt. 1-6. W tym miejscu organ odwoławczy powołał się na ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym przyznając, że D. S. od 19 stycznia 1996 r. do 8 sierpnia 2009 r. zamieszkiwał w domu stanowiącym wyłączną własność swojej byłej żony – K. J. a następnie, od 9 sierpnia 2009 r. - w lokalu mieszkalnym położonym w S. przy ul. [...] wynajmowanym przez jego obecną małżonkę, która nie była wówczas wobec niego żadną z osób wymienionych w art. 89 ustawy o Policji (ich ślub miał miejsce dopiero w dniu [...] września 2011 r.). W dalszej części uzasadnienia [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. opowiedział się za zasadnością stanowiska zajętego w sprawie przez organ pierwszej instancji co do tego, że decyzja o przyznaniu równoważnika ma charakter konstytutywny. Prawo do tego świadczenia nie wiąże się z faktem bycia policjantem lecz ma zapewnić dyspozycyjność funkcjonariuszy. W przeciwieństwie do wynagrodzenia i świadczeń wymienionych w Rozdziale 9 ustawy o Policji nie powstaje ono z mocy prawa lecz na podstawie decyzji administracyjnej, która wywiera skutki na przyszłość. Aby otrzymać rzeczone świadczenie funkcjonariusz musi nie tylko spełniać wymogi określone w ustawie lecz także złożyć stosowny wniosek. Skoro więc strona nie zgłosiła takiego wniosku w odpowiednim czasie, lecz uczyniła to dopiero w sierpniu 2012 r., brak było podstaw do przyznania jej świadczenia za wcześniejszy okres. Niezależnie od powyższego podkreślono, że decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu, gdyż nie odniesiono się do całości żądania wnioskodawcy, który domagał się przyznania równoważnika od 9 sierpnia 2009 r. W konsekwencji rozstrzygnięcie to wymagało w powyższym zakresie doprecyzowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. S. wniósł o uchylenie decyzji wydanej przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w części dotyczącej terminu przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy. Równocześnie zażądał wyjaśnienia przyczyn, które spowodowały, iż mimo podjęcia starań nie otrzymał druku wniosku o przyznanie tego świadczenia w roku 2009 r., lecz dopiero po jego interwencji - w roku 2012 r., pomimo iż jego sytuacja mieszkaniowa nie uległa w międzyczasie zmianie. Skarżący podniósł, że zamierzał złożyć wniosek o przyznanie spornego świadczenia we wrześniu 2009 r., lecz nie doszło do tego gdyż został wprowadzony w błąd przez pracownicę Komendy Miejskiej Policji w S. – E. M., która kilkakrotnie odmawiała mu wydania stosownego druku oraz przyjęcia od niego dokumentów, informując go, że jego sytuacja mieszkaniowa nie uzasadnia przyznania równoważnika. Wspomniana pracownica wydała mu druk dopiero w sierpniu 2012 r., kiedy tego "kategorycznie zażądał". Wobec powyższego D. S. wywiódł, iż dołożył należytej staranności podejmując działania zmierzające do złożenia wniosku już w roku 2009 r. i nie powinien ponosić negatywnych skutków niekompetencji wspomnianej pracownicy. Dodał również, że wprowadzenie go w błąd przez tę osobę spowodowało utratę przezeń prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, który otrzymywał do roku 2009 r. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie i powołując się na argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji wywiódł, że nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Nadto, ustosunkowując się do zarzutów skargi wywiódł iż zastrzeżenia do pracownika administracyjnego Komendy Miejskiej Policji w S., który swoim działaniem miał uniemożliwić skarżącemu złożenie wniosku w roku 2009 r. mogą być podstawą wytoczenia powództwa w postępowaniu cywilnym. Zwrócił jednak uwagę, że w okresie pomiędzy rokiem 2009 a 2012 D. S. nie składał żadnych skarg na tę pracownicę. Dodatkowo podkreślił, że druk, którego wydania domagał się skarżący, stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. i jest ogólnie dostępny w Internecie. Wniosek o przyznanie równoważnika nie musiał być przy tym złożony koniecznie na takim druku i skarżący mógł sporządzić go odręcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy te rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. Przywołane powyżej unormowania mają zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem Sąd uwzględnia wniesioną skargę, jednakże z innych powodów niż podniósł to skarżący w skardze. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota tej zasady posiada swoje zakotwiczenie w treści art. 78 Konstytucji RP przewidującym, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji. Istota wskazanej zasady sprowadza się do tego, że każda sprawa administracyjna może być rozpoznana przez dwa niezależne organy, przy czym organ odwoławczy dysponuje nie tylko uprawnieniami o charakterze kontrolnym, ale władny jest do merytorycznego orzekania. Przysługująca organowi odwoławczemu możność merytorycznego rozstrzygania wiąże się z tym, że organ odwoławczy, nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 13/13 Lex 1325761). Ponadto organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie, jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej, która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Krakowie z 2 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1211/11 Lex 1138522). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu może odnieść się do takiego zakresu, który wyznaczony został rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Podniesiona okoliczność posiada istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, ponieważ organ pierwszej instancji mocą decyzji z dnia [...] r. przyznał skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego począwszy od dnia 9 sierpnia 2012 r. Zatem rozstrzygnięciem swoim objął wyłącznie okres od 9 sierpnia 2012 r., czyli od dnia złożenia wniosku, natomiast nie wypowiedział się co do okresu od września 2009 r. do 8 sierpnia 2012 r. Natomiast organ odwoławczy, mocą zaskarżonej decyzji uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu przyznania przedmiotowego świadczenia w ten sposób, że odmówił przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od 9 sierpnia 2009 r. do 8 sierpnia 2012 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazać należy, że mocą przywołanej decyzji organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie, którego organ pierwszej instancji nie wydał, ponieważ jak było to już sygnalizowane, mocą własnej decyzji jedynie przyznał D. S. przedmiotowe świadczenie począwszy od 9 sierpnia 2012 r. W konsekwencji uznać należy, że organ odwoławczy wypowiedział w się w zakresie, który nie był przedmiotem rozstrzygania przez organ pierwszej instancji, a tym samym dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dostrzeżone uchybienie wyczerpuje przesłankę przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a i uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy obydwu instancji nie poprzedziły bowiem swoich rozstrzygnięć dostatecznie wnikliwymi ustaleniami co do istnienia przesłanki negatywnej, która mogła uniemożliwiać przyznanie skarżącemu świadczenia także na okres począwszy od 9 sierpnia 2012 r. O tym, że przesłanka taka może zachodzić świadczy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wynika z niego mianowicie, że skarżący zamieszkuje w domu stanowiącym własność swojej matki położonym w S. (gdzie pełni służbę), a równocześnie we wniosku z dnia 9 sierpnia 2012 r. podał, że matka jest wobec niego członkiem rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji (patrz: tabela nr 2 oświadczenia mieszkaniowego - karta nr 13 akt administracyjnych). Tymczasem z treści § 1 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, jeżeli on sam jak również członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (między innymi) domu jednorodzinnego będącego przedmiotem ich własności lub współwłasności (pkt 5 tego przepisu). Orzekające w sprawie organy w ogóle nie zbadały tego zagadnienia. Nie wypowiedziały się mianowicie, czy dom zamieszkiwany przez skarżącego, a będący własnością jego matki, zachowuje kryteria wynikające z przysługujących mu norm zaludnienia (zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, tylko wówczas okoliczność jego posiadania uniemożliwiałaby przyznanie świadczenia) ani też, czy jego matka rzeczywiście jest osobą, która wyczerpuje definicję określoną w art. 89 pkt 3 ustawy o Policji. Przedstawiona powyżej sytuacja stanowi przejaw naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit "c" p.p.s.a. Odrębnym zagadnieniem są kwestie związane ze świadczeniem stanowiącym przedmiot zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone w drodze wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 97 ust. 1 tej ustawy, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170). Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, którymi - poza przydziałem odpowiedniego mieszkania - są: prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wynikające z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, określone w art. 92 ust. 1 tej regulacji. Trzeba przy tym zaakcentować, że omawiane uprawnienie powinno być realizowane przede wszystkim przez przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, zaś pomoc finansowa bądź równoważnik przysługuje mu dopiero wówczas, gdy przydziału nie dokonano i policjant takiego lokalu nie posiada. Artykuł 92 ust. 1 ustawy o Policji określa, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W rozpatrywanej sprawie uboczną kwestią jest to, czy decyzja administracyjna przyznająca przedmiotowe świadczenie ma charakter konstytutywny czy deklaratoryjny, ponieważ organy administracji w pierwszej kolejności obowiązane są odnieść się do zagadnień, które zostały w tym wyroku zasygnalizowane. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za deklaratoryjnym charakterem decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego. Następstwem niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który kierując się treścią tego wyroku i zamieszczonymi w nim wskazaniami co do dalszego postępowania podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" wyżej wymienionej ustawy należało orzec jak w sentencji. Sąd nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej charakter.