IV SA/Wa 2953/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej: - § 27 w zakresie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna J.; - § 22 w zakresie symbolu [...]; - § 21; - § 29; oraz - w części tekstowej § 4 pkt 11 W dniu [...] lutego 2013 r. Rada Miasta J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. [...]. Skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez naruszenie przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta J., w odniesieniu do jednostek terenowych: 10.U, 12U/MWm, 1.MN/U oraz 13.MN/U oraz naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 powyższej ustawy, w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez ustalenie zawarte w § 4 pkt 11 uchwały. Na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części: - tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 10.U. w ramach działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...]; - tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 12U/MWm; - tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1.MN/U i 13.MN/U; - dotyczącej ustaleń § 4 pkt 11 uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wskazał, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszono zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego. Stosownie do zapisów art. 14 ust. 8 powyższej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulację zasad i trybu ich sporządzania określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 określa "1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań". Organ nadzoru wskazał, że zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie. Organ nadzoru stwierdził, iż część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] "w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J.". Wiążący charakter studium wynika z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", ale również z przepisu art. 15 ust. 1 ustawy w brzmieniu: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem" oraz art. 20 ust. 1 ustawy, w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie - stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium, od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od zawartości części tekstowej i części graficznej studium - podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy, stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Wojewoda [...] wskazał, że w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzoru, inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym, niż w studium, jak również przyjęcie w planie miejscowym odmiennych wskaźników i parametrów urbanistycznych, niż określone w studium należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Analiza rysunku studium, przedstawiająca kierunki rozwoju przestrzennego wraz z legendą, oraz tekstu studium, prowadzi do wniosku, iż wbrew opisanej powyżej zasadzie, ustalenia planu odnoszące się do jednostek terenowych: 10.U, 12.U/MWm, a także 1.MN/U i 13.MN/U pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium w zakresie przeznaczenia terenu, a także wskaźników i parametrów urbanistycznych. Zdaniem skarżącego, teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 10.U, zgodnie z częścią graficzną studium przedstawiającą kierunki rozwoju przestrzennego, przeznaczony został pod: - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych - w rejonach w pełni zurbanizowanych (jednostka terenowa Ml); powyższe ustalenia dotyczą działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu [...]; - tereny usług miastotwórczych i ogólnomiejskich (jednostka terenowa U); powyższe ustalenia dotyczą pozostałych działek. Ponadto, z rysunku studium, wynika, że w ramach jednostki terenowej: - Ml, dopuszczalną funkcją towarzyszącą podstawowemu przeznaczeniu są usługi różne - bez przesądzania ich profilu (vide rysunek studium wraz z legendą oraz zastosowane oznaczenie graficzne w formie piktogramu ®); - Ml, zakres możliwości realizacji nowego zainwestowania określono jako tereny zabudowane zgodnie z przeznaczeniem w 25% - 75% (vide rysunek studium wraz z legendą oraz zastosowane oznaczenie graficzne w formie szrafu); - U, zakres możliwości realizacji nowego zainwestowania określono jako tereny zabudowane zgodnie z przeznaczeniem w 25% - 75% (vide rysunek studium wraz z legendą oraz zastosowane oznaczenie graficzne w formie szrafu); - U, obowiązują szczególne uwarunkowania i ograniczenia dla zainwestowania i zagospodarowania, w związku z kwalifikacją przedmiotowego terenu do terenów zabudowy w obrębie których ograniczenie dla nowego zainwestowania powinna stanowić występująca zieleń o charakterze leśnym. Z przytoczonych powyżej ustaleń części graficznej studium wynika, iż teren oznaczony w planie symbolem 10.U, przeznaczony został pod: - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, w rejonach w pełni zurbanizowanych, gdzie dopuszczalną funkcją towarzyszącą podstawowemu przeznaczeniu są usługi różne (jednostka terenowa Ml); - usługi miastotwórcze i ogólnomiejskie, w ramach których wprowadzono ograniczenie dla nowego zainwestowania w związku z występującą zielenią o charakterze leśnym (jednostka terenowa U). Z kolei analiza części tekstowej studium, w szczególności zaś jego ustalenia zawarte w Dziale III pn. Kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta Rozdział I pkt 1.3 pn. "Przeznaczenie terenów i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów", jednoznacznie wskazuje, że tereny zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych podzielono na dwa typy, oznaczone symbolami: Ml i Lm. Tereny Ml to tereny: "stanowiące element ściśle zurbanizowanych obszarów w znacznym stopniu już zainwestowanych i przekształconych, gdzie możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na poniższych, ogólnie przyjętych parametrach do stosowania w planach miejscowych: - układ zabudowy: wolnostojąca lub bliźniacza; - maksymalna wysokość zabudowy (...) -12 m; - obowiązek zastosowania i zachowania dachów spadzistych (rozumianych jako dachy o kącie nachylenia połaci dachowych nie mniejszym niż 25°); - dla działek stanowiących grunt leśny — posiadających zgodą organów administracji samorządowej oraz takich, które taką zgodą uzyskują - minimalny procentowy wskaźnik powierzchni, biologicznie czynnej - 80% (obowiązek zachowania drzewostanu na warunkach zgody leśnej), dla działek nie stanowiących gruntu leśnego uśredniony minimalny procentowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla poszczególnych kwartałów, w których się te działki znajdują nie powinien znacząco odbiegać (więcej niż 30%) od podanego dla działek stanowiących grunt leśny. Dla terenów oznaczonych w planie symbolem 10.U, a określonych w studium symbolem Ml, wskazano również dopuszczalną funkcję towarzyszącą podstawowemu przeznaczeniu terenu, w formie "usług różnych". Dla terenów Ml, możliwa jest realizacja usług różnych "bez przesądzania ich profilu, tj. nieuciążliwych obiektów, w których może być prowadzona szeroko rozumiana działalność usługowa, przede wszystkim w zakresie handlu, gastronomii i biurowości - realizowane na warunkach określonych w planach miejscowych uwzględniających ustalenia Studium z zakresu "Szczególnych uwarunkowań i ograniczeń dla zainwestowania". Wojewoda [...] podkreślił, iż zgodnie z ustaleniami części tekstowej studium, przez dopuszczalną funkcję towarzyszącą podstawowemu przeznaczeniu terenu należy rozumieć "możliwość dopuszczenia realizacji funkcji towarzyszących terenom o innym przeznaczeniu (drugorzędnych)" zaś samo studium przyjmuje, "że funkcja towarzysząca nie będzie stanowiła więcej niż 40% łącznej powierzchni użytkowej wszystkich obiektów realizowanych na działce". Organ wskazał, że z ustaleń części tekstowej oraz graficznej studium wynika zatem, że na terenie oznaczonym w planie symbolem 10.U, możliwa jest jedynie realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych, w ramach której dopuszczalne jest lokalizowanie, jako funkcja towarzysząca podstawowemu przeznaczeniu, usług różnych, przy czym usługi te, jako funkcja drugorzędna, nie mogą stanowić więcej niż 40% łącznej powierzchni użytkowej wszystkich obiektów realizowanych na działce. Tymczasem z ustaleń planu miejscowego, w szczególności zaś z jego ustaleń zawartych w § 27 uchwały, wynika, że dla jednostki terenowej 10.U plan ustala, jako podstawowe przeznaczenie terenu - usługi z zakresu: handlu, administracji, gastronomii, sportu, kultury, usługi podstawowe, a także galeria handlowa, o której mowa w § 4 pkt 5 uchwały, o powierzchni sprzedaży nie większej niż 10,000 m². Tak określone, w planie miejscowym, przeznaczenie terenu wyklucza zatem możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która winna być przeznaczeniem podstawowym, zaś usługi zamiast zajmować maksymalnie 40% łącznej powierzchni użytkowej wszystkich obiektów realizowanych na działce, zajmują blisko 100% łącznej powierzchni użytkowej wszystkich dopuszczonych obiektów na działce. Skarżący wskazał również, iż w odniesieniu do powyższej jednostki terenowej, doszło do naruszenia ustaleń studium w zakresie określonych w nim parametrów i wskaźników urbanistycznych do stosowania w ustaleniach planu miejscowego. I tak zgodnie z ustaleniami studium: - maksymalna wysokość zabudowy określona została na 12 m, podczas gdy w planie miejscowym, wysokość zabudowy określono na 13,5 m z dopuszczeniem jej podniesienia do 16,5 m dla części zabudowy nie większej niż 40% powierzchni rzutu budynku; - powierzchnia biologicznie czynna określona została na poziomie 80% z dopuszczalnym odstępstwem 30%, podczas gdy w planie miejscowym określono ją na poziomie 20%; - wprowadzono obowiązek zastosowania i zachowania dachów spadzistych (rozumianych jako dachy o kącie nachylenia połaci dachowych nie mniejszym niż 25°), podczas gdy w ustaleniach planu miejscowego ustalono możliwość realizacji dachów o dowolnym kształcie połaci dachowych w przedziale do 42°, w tym dopuszczono możliwość realizacji dachów płaskich, jedno - i wielospadzistych, łukowych, giętych, konstrukcji pogrążonych i podwieszonych oraz strukturalnych; co w połączeniu z brakiem zachowania zgodności co do przeznaczenia terenu, w tym przede wszystkim w związku z ustaleniami studium, które wskazują na konieczność zachowania przeznaczenia podstawowego terenu, jako terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy w planie możliwa jest realizacja jedynie zabudowy usługowej, w tym galerii handlowych o powierzchni sprzedaży do 10.000 m² realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jako zabudowy wolnostojącej, bądź bliźniaczej, podczas gdy plan nie dopuszcza jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej, zaś zabudowa usługowa realizowana ma być w formie galerii handlowej, a więc w formie zespołu sklepów w jednym obiekcie, co stanowi o naruszeniu przez plan miejscowy ustaleń studium, a ta z kolei stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności ustaleń planu w zakresie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna J. Wojewoda [...] podkreślił, że stosownie do ustaleń art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy w studium określa się w szczególności obszary rozmieszczenia obiektów handlowych, zwanych wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi. Przepis ten pierwotnie przewidywał konieczność określenia w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych powyżej 2000 m², jednak od 18 września 2007 r., na mocy art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880), wprowadzono nowe kryterium powierzchniowe wynoszące "powyżej 400 m²". Jednakże ustawa o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych została w całości uznana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07 (Dz. U. Nr 123, poz. 803) za niezgodną z art. 2, art. 20, art. 22 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była derogacja z dniem 11 lipca 2008 r. całej ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Skarżący stoi na stanowisku, iż skoro cała powyższa ustawa została uznana za niezgodną z Konstytucją i derogowana z obrotu prawnego, to także znajdujące się w niej przepisy zmieniające inne ustawy, w tym także ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały uznane za niekonstytucyjne i one również zostały derogowane. Zdaniem skarżącego, w obecnym stanie prawnym, przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy nie wyznacza w ogóle powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, a więc w zakresie samego normatywu powstała tzw. "pustka prawna" co jednak nie oznacza automatycznie, że w studium nie wyznacza się w ogóle obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych, o których mowa w przywołanym powyżej art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, lecz kompetencje w tym zakresie należą do gminy. Tymczasem obowiązujące studium w ogóle nie wyznacza rozmieszczenia tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W tej sytuacji wątpliwe jest uprawnienie gminy co do wyznaczenia w planie miejscowym lokalizacji takich obiektów (ustalenia, o których mowa w § 27 ust. 1 pkt 6 uchwały) dla całego terenu oznaczonego symbolem 10.U, w tym także przeznaczonego w studium pod tereny usług miastotwórczych i ogólnomiejskich (U). Kwestię powyższą skarżący pozostawił do uznania Sądu. Niezgodność ustaleń planu z ustaleniami studium dotyczy również innych jednostek terenowych. Tereny oznaczone w planie symbolami: 12.U/MWm, 1.MN/U i 13.MN/U, w studium określone zostały w sposób tożsamy, jak dla działek oznaczonych numerami: [...] z obrębu [...], tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, w rejonach w pełni zurbanizowanych, gdzie dopuszczalną funkcją towarzyszącą podstawowemu przeznaczeniu są usługi rożne (jednostka terenowa Ml). Również pozostałe ustalenia, w tym także te dotyczące parametrów urbanistycznych, pozostają ze sobą we wzajemnej kolizji. I tak: - w ramach terenu oznaczonego w planie symbolem 12.U/MWm, w ustaleniach § 22 ust. 1 uchwały, plan ustalił, że przeznaczeniem podstawowym są usługi z zakresu handlu o przeznaczenia terenu oraz wskaźników i powierzchni sprzedaży do 1.000 m², usługi publiczne, gastronomii, turystyki, biur i administracji oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna małogabarytowa, podczas gdy z ustaleń studium dla jednostki terenowej Ml z piktogramem ® wynika, iż mają to być tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych, w rejonach w pełni zurbanizowanych, gdzie dopuszczalną funkcją towarzyszącą podstawowemu przeznaczeniu są usługi różne; usługi te, jako funkcja drugorzędna, nie mogą jednak stanowić więcej niż 40% łącznej powierzchni użytkowej wszystkich obiektów realizowanych na działce. Powyższe przesądza, iż przeznaczenie terenu określonego w planie symbolem 12.U/MWm, narusza ustalenia studium, w zakresie przeznaczenia terenu; - w ramach terenu oznaczonego w planie symbolem 12.U/MWm, w ustaleniach, o których mowa w § 22 ust. 4 pkt 4 uchwały, plan ustalił wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40%. podczas gdy z ustaleń części tekstowej studium wynika, iż powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić 80% z dopuszczalnym odstępstwem 30% dla kwartału; tymczasem biorąc pod uwagę zapisy planu dla jednostki terenowej 12.U/MWm i 10.U wskaźnik ten został wielokrotnie przekroczony (vide ustalenia planu zawarte w § 22 ust. 4 pkt 4 uchwały oraz tekstu studium, zawarte na str. 39, wers 23-30); powyższe przesądza, iż minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenu określonego w planie symbolem 12.U/MWm, narusza ustalenia studium, w tym zakresie; - w ramach terenu oznaczonego w planie symbolem 1.MN/U, w ustaleniach, o których mowa w § 21 ust. 3 pkt 5 uchwały, plan ustalił, że powierzchnia użytkowa lokali usługowych nie może przekroczyć w 50% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej samej działce budowlanej, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że usługi mają być funkcją drugorzędną i nie mogą stanowić więcej niż 40% łącznej powierzchni użytkowej wszystkich obiektów realizowanych na działce (vide ustalenia planu zawarte w § 21 ust. 3 pkt 5 uchwały oraz tekstu studium, zawarte na str. 42, wers 11-13), powyższe przesądza, iż zabudowa usługowa jest de facto funkcją równorzędną, zaś ustalony wskaźnik powierzchni użytkowej funkcji usługowych dla terenu określonego w planie symbolem 1.MN/U, narusza ustalenia studium, w tym zakresie; - w ramach terenu oznaczonego w planie symbolem 1.MN/U, w ustaleniach, o których mowa w § 21 ust. 4 pkt 4 uchwały, plan ustalił, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40 %, podczas gdy z ustaleń części tekstowej studium wynika, iż powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić 80% z dopuszczalnym odstępstwem 30% dla kwartału (vide ustalenia planu zawarte w § 21 ust. 4 pkt 4 uchwały oraz tekstu studium, zawarte na str. 39, wers 23-30); powyższe przesądza, iż minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenu określonego w planie symbolem 1.MN/U, narusza ustalenia studium, w tym zakresie; - w ramach terenu oznaczonego w planie symbolem 13.MN/U, w ustaleniach, o których mowa w § 29 ust. 1 uchwały, plan ustalił, że podstawowym przeznaczeniem terenu jest zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolnostojącej, jak i usługi z zakresu usług publicznych, turystyki, biur i administracji, podczas gdy z ustaleń studium dla jednostki terenowej Ml z piktogramem ® wynika, iż mają to być tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych, w rejonach w pełni zurbanizowanych, gdzie dopuszczalną funkcją towarzyszącą podstawowemu przeznaczeniu są usługi różne; usługi te, jako funkcja drugorzędna, nie mogą jednak stanowić więcej niż 40% łącznej powierzchni użytkowej wszystkich obiektów realizowanych na działce (vide ustalenia planu zawarte w § 29 ust. 1 oraz § 29 ust. 3 pkt 4 uchwały oraz tekstu studium, zawarte na str. 42, wers 11-13); powyższe przesądza, iż zabudowa usługowa jest funkcją równorzędną, a to pozostaje w kolizji z ustaleniami studium w zakresie przeznaczenia terenu oraz w zakresie określonego w studium wskaźnika powierzchni użytkowej funkcji usługowych, w odniesieniu do terenu określonego w planie symbolem 13.MN/U; - w ramach terenu oznaczonego w planie symbolem 13.MN/U, w ustaleniach, o których mowa w § 29 ust. 4 pkt 4 uchwały, plan ustalił, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40 %, podczas gdy z ustaleń części tekstowej studium wynika, iż powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić 80% z dopuszczalnym odstępstwem 30% dla kwartału (vide ustalenia planu zawarte w § 29 ust. 4 pkt 4 uchwały oraz tekstu studium, zawarte na str. 39, wers 23 - 30), powyższe przesądza, iż minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenu określonego w planie symbolem 13.MN/U narusza ustalenia studium, w tym zakresie. Wojewoda [...] wskazał ponadto, że Rada Miasta J., podejmując przedmiotową uchwałę, nie posiadała podstaw prawnych do wprowadzenia ustaleń, o których mowa w § 4 pkt 11 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest mowa o: "wysokości zabudowy" - należy przez to rozumieć nieprzekraczalny wymiar pionowy budynku, mierzony od poziomu gruntu rodzimego do najwyższego punktu przekrycia dachu". Skarżący wskazał, że z art. 87 Konstytucji RP wynika hierarchiczność źródeł prawa. W ustępie pierwszym tego przepisu zawarte jest stwierdzenie, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast w ustępie drugim zawarte jest stwierdzenie, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Definiując w § 4 pkt 11 uchwały, pojęcie "wysokości zabudowy", doszło, zdaniem skarżącego do zawarcia ustaleń w zakresie sposobu pomiaru wysokości budynku. Tymczasem zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy. Co więcej wysokość zabudowy, nie może być utożsamiana, jedynie przez pryzmat wysokości budynków, wszak w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane, zaś sam sposób pomiaru budynków określony już został w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Z literalnego brzemienia § 2 pkt 8 uchwały, wynika, iż pojęcie wysokości zabudowy, rozumiane jako sposób pomiaru wysokości budynku, stanowi w istocie modyfikację wspomnianego powyżej § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta J. wniosła o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m. in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, określa m. in. art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei tryb uchwalania planu, określony w art. 17 powyższej ustawy odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Z art. 28 ust. 1 powyższej ustawy, wynika, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego, ustawodawca uregulował w art. 15 ust. 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z ustaleniami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym. Zatwierdzony plan miejscowy nie narusza zasad jego sporządzania, określonych w powyższej ustawie, bowiem jego ustalenia nie naruszają ustaleń Studium zmienionych uchwałą nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] lipca 2010 r. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4; art. 15 ust. 1, ale również z przepisu art. 20 ust. 1 powyższej ustawy, w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania czy ustalenia planu nie naruszają ustaleń studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku planu i studium). Zakres i sposób związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium, od zakresu i szczegółowości części tekstowej, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze za podstawę stwierdzenia, czy ustalenia planu miejscowego nie naruszają ustaleń studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Z zapisów obowiązującego w J. studium wynika, że granice obszarów funkcjonalnych należy traktować jako przybliżone - w przypadku terenu "10.U" w przedmiotowym planie miejscowym ujednolicono sposób zagospodarowania terenu w obrębie działek miejskich (dokonując analizy własności gruntów), przeznaczonych dla jednej inwestycji. W planie miejscowym przeznaczono teren "10.U" pod funkcje usług o znaczeniu ogólnomiejskim, realizowanych jako obiekty "wyższego stopnia obsługi", czyli miejską galerię handlową z częścią gastronomiczną i kulturalną. Teren "10.U" o funkcjach usługowych wyznaczono zgodnie z wytycznymi studium miasta J., wskazującymi poprzez nakładające się na siebie zapisy rejon wykształcania się głównego centrum miasta, jednocześnie pozwalającymi na swobodne wprowadzania funkcji towarzyszących na etapie planu miejscowego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ wskazał, że jeżeli w studium wprost została przewidziana możliwość dokonania w planie zagospodarowania przestrzennego korekty granic terenów o różnym przeznaczeniu poprzez przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających, to nie można stawiać organowi planistycznemu zarzutu, że dokonał zmiany przeznaczenia powodującej niezgodność planu ze studium. Przy czym studium miasta J. wyraźnie wskazuje, że linie rozgraniczające terenu należy traktować w przybliżeniu. Ten sposób interpretacji rysunku studium jest też zasadny ze względu na formę wykonywania tych załączników graficznych. Są to mapy sporządzane w skali 1:5000 oraz na podkładzie topograficznym, jest to mapa, której siłą rzeczy nie da się traktować jako sztywnego wyznacznika granic jednostek. Przy sporządzaniu skarżonego planu wykonano analizy stanu istniejącego zainwestowania (inwentaryzacja), własności, położenia względem układu komunikacyjnego oraz ośrodka administracyjnego, ekofizjografię oraz prognozę oddziaływania na środowisko i na ich podstawie sporządzono projekt planu miejscowego. Interpretacja dokumentu studium miasta J. powinna być następująca - rysunek wskazuje realizacje w danym kwartale określonych funkcji, jednak nie mówi w jakiej części kwartału (szczegółowo) ma znaleźć się dana jednostka, tą możliwość zgodnie z tekstem studium otrzymał projektant przy sporządzaniu szczegółowego opracowania. Określona w art. 20 powyższej ustawy zgodność planu nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiłoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu, tworzonym na podstawie innej procedury o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Z natury rzeczy plan jest więc bardziej szczegółowy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. Nadto stopień związania miejscowego planu studium jest uzależniony od szczegółowych zapisów studium, co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie. Skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt taki musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan nie musi być wierną kopią studium. Plan może rozwijać i uszczegółowiać rozwiązania przyjęte w studium i nie powoduje to niezgodności ze studium. Zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 3 § 1 pkt 5, 6 i 7 powyższej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 powyższej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany powyżej przepis art. 93 ust. 1 powyższej ustawy nie wprowadza ograniczenia konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd, iż organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04 (niepublikowany), z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 (ONSAiWSA 2006/1/7) oraz w postanowieniu z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 (Lex Nr 196772). Przede wszystkim podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ustaleniach studium organy gminy kształtują politykę przestrzenną w sposób ogólny. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, i - co istotne - bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza zatem konieczność badania, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08, II OSK 33/08, II OSK 34/08; z dnia 26 maja 2011 r. II OSK 412/11; z dnia 31 maja 2010 r. II OSK 575/10). W niniejszej sprawie kwestią zasadniczą jest zbadanie czy ustalenia planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miasta J. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] odnoszące się do jednostek terenowych: 10.U, 12U/MWm, a także 1.MN/U oraz 13.MN/U pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium w zakresie przeznaczenia terenu, a także wskaźników i parametrów urbanistycznych. Z części tekstowej i graficznej studium wynika, że na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 10.U, możliwa jest jedynie realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych, w ramach której dopuszczalne jest lokalizowanie, jako funkcja towarzysząca podstawowemu przeznaczeniu, usług różnych, przy czym usługi te jako funkcja drugorzędna, nie mogą stanowić więcej niż 40% łącznej powierzchni użytkowej wszystkich obiektów realizowanych na działce – w rejonach w pełni zurbanizowanych (jednostka terenowa MI); powyższe ustalenia dotyczą działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] z obrębu [...]; Tymczasem z § 27 planu miejscowego wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem 10.U ustala się, że przeznaczeniem podstawowym terenu są usługi z zakresu: usług handlu, usług podstawowych, usług administracji, usług gastronomii (restauracje, bary, kawiarnie, herbaciarnie, puby, winiarnie, cukiernie, placówki gastronomiczno - kulturalno - rekreacyjne), usług sportu w kubaturach typu fitness, kręgielnia, usług kultury typu kina, w tym wielosalowe realizowane w formie pojedynczych budynków lub w formie galerii handlowej o powierzchni sprzedaży nie większej niż 10.000 m². Skoro w miejscowym planie, dla jednostki terenowej określonej 10.U, a uregulowanej szczegółowo w § 27 powyższego planu miejscowego ustalono jako podstawowe przeznaczenie terenu usługi z zakresu m. in. handlu, administracji, gastronomii, sportu, kultury oraz galerię handlową (zdefiniowaną w § 4 pkt 5 uchwały) to wyklucza możliwość realizacji na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która winna być przeznaczeniem podstawowym jak określono to w studium uwarunkowań. W tym zakresie nastąpiło przeznaczenie terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennie od przyjętego w studium, dlatego należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie § 27 w części dotyczącej działek nr ew. [...] z obrębu [...]. Dodatkowo wskazać należy, że w odniesieniu do jednostki terenowej 10.U w miejscowym planie odmiennie określono parametry i wskaźniki urbanistyczne niż ustalono to studium: 1/ maksymalna wysokość zabudowy określona została na 12 m, podczas gdy w planie miejscowym wysokość zabudowy określono na 13,5 m z dopuszczeniem jej podniesienia do 16,5 m dla części zabudowy nie większej niż 40% powierzchni rzutu budynku, 2/ powierzchnia biologicznie czynna określona została na poziomie 80% z dopuszczalnym odstępstwem 30%, podczas gdy w planie miejscowym określono ją na poziomie 20%, 3/ wprowadzono obowiązek zastosowania i zachowania dachów spadzistych (rozumianych jako dachy o kącie nachylenia połaci dachowych nie mniejszych niż 25º), podczas gdy w ustaleniach planu miejscowego ustalono możliwość realizacji dachów o dowolnym kształcie połaci dachowych w przedziale do 42º, w tym dopuszczono możliwość realizacji dachów płaskich. Sąd stwierdził również nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej: § 22 w zakresie symbolu 12.U/MWN, § 21 (zawierający przepisy szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem 1.MN/U) oraz § 29 (zawierający przepisy szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem 13.MN/U). Tereny oznaczone w planie symbolami 12.U/MWN, 1.MN/U oraz 13.MN/U, w studium określone zostały określone jako jednostka terenowa MI, dla której określono możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych, w rejonach w pełni zurbanizowanych, gdzie dopuszczalną funkcją towarzyszącą podstawowemu przeznaczeniu są usługi różne. We wzajemnej sprzeczności, poza odmiennym przeznaczeniem terenu, pozostają ponadto wskaźniki i parametry urbanistyczne. Stwierdzając nieważność § 22 miejscowego planu w zakresie symbolu 12.U/MWN wskazać należy, że plan ustalił, że powierzchnia użytkowa lokali usługowych nie może przekroczyć w 50% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej samej działce budowlanej, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że usługi mają być funkcją drugorzędną i nie mogą stanowić więcej niż 40% łącznej powierzchni użytkowej wszystkich obiektów realizowanych na działce (vide ustalenia planu zawarte w § 21 ust. 3 pkt 5 uchwały oraz tekstu studium, zawarte na str. 42, wers 11 -13). Zdaniem sądu zabudowa usługowa jest de facto funkcją równorzędną, zaś ustalony wskaźnik powierzchni użytkowej funkcji usługowych dla terenu określonego w planie symbolem 1.MN/U, narusza ustalenia studium, w tym zakresie. Ponadto w ramach terenu oznaczonego w planie symbolem 12.U/MWm, w ustaleniach, o których mowa w § 22 ust. 4 pkt 4 uchwały, plan ustalił wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń części tekstowej studium wynika, iż powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić 80% z dopuszczalnym odstępstwem 30% dla kwartału. Biorąc pod uwagę zapisy planu dla jednostki terenowej 12.U/MWm i 10.U wskaźnik ten został wielokrotnie przekroczony. Stwierdzając nieważność § 21 miejscowego planu (zawierającego przepisy szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem 1.MN/U) wskazać należy, że plan ustalił minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40 %, podczas gdy z ustaleń części tekstowej studium wynika, iż powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić 80% z dopuszczalnym odstępstwem 30% dla kwartału. Z powyższego wynika, iż minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenu określonego w planie symbolem 1.MN/U narusza ustalenia studium w tym zakresie. Stwierdzając nieważność § 29 miejscowego planu (zawierającego przepisy szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem 13.MN/U) wskazać należy, że plan ustalił, że podstawowym przeznaczeniem terenu jest zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolnostojącej, jak i usługi z zakresu usług publicznych, turystyki, biur i administracji, podczas gdy z ustaleń studium dla jednostki terenowej Ml wynika, iż mają to być tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych, w rejonach w pełni zurbanizowanych, gdzie dopuszczalną funkcją towarzyszącą podstawowemu przeznaczeniu są usługi różne. Usługi te, jako funkcja drugorzędna, nie mogą jednak stanowić więcej niż 40% łącznej powierzchni użytkowej wszystkich obiektów realizowanych na działce. Przesądza to, iż zabudowa usługowa jest funkcją równorzędną, a to pozostaje w kolizji z ustaleniami studium w zakresie przeznaczenia terenu oraz w zakresie określonego w studium wskaźnika powierzchni użytkowej funkcji usługowych, w odniesieniu do terenu określonego w planie symbolem 13.MN/U. Ponadto w ramach terenu oznaczonego w planie symbolem 13.MN/U, w ustaleniach, o których mowa w § 29 ust. 4 pkt 4 uchwały, plan ustalił, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40 %, podczas gdy z ustaleń części tekstowej studium wynika, iż powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić 80% z dopuszczalnym odstępstwem 30% dla kwartału. To również przesądza, iż minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenu określonego w planie symbolem 13.MN/U narusza ustalenia studium, w tym zakresie. Sąd stwierdził również nieważność § 4 pkt 11 zaskarżonej uchwały definiujący pojęcie "wysokości zabudowy". W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródła prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi. W § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" narusza wymieniony w przytoczonym przepisie wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynków. Tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1549/08, Lex 597324). W związku z powyższym na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 147 § 1 ppsa należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w powyżej opisanym zakresie.