I OSK 426/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1315/13 odrzucającego skargę B. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1315/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Zarząd Dzielnicy [...] w/w uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem m.st. Warszawy, nie wyraził zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na uzupełnieniu listy zakwalifikowanych do najmu lokalu B. G. w zakresie regulacji tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...]. O podjęciu przedmiotowej uchwały B. G. została poinformowana pismem Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Następnie pismem z dnia 8 lutego 2013 r. B. G. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na powyższe Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...], pismem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], poinformował stronę, iż brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej uchwały, a wezwanie strony do usunięcia naruszenia prawa nie wniosło nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Przedmiotowa odpowiedź została doręczona w dniu 21 marca 2013 r. B. G. oraz w dniu 25 marca 2013 r. jej pełnomocnikowi – T. S. (pełnomocnictwo z dnia 10 października 2011 r., karta nr 133 akt administracyjnych sprawy). Następnie pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. pełnomocnik B. G. – T. S. złożyła ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. W odpowiedzi na powyższe Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...], pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], poinformował pełnomocnika strony, że brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej uchwały, zaskarżona uchwała została podjęta bez naruszenia prawa, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przedmiotowa odpowiedź została doręczona w dniu 8 maja 2013 r. pełnomocnikowi B. G. – T. S. Pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. B. G., reprezentowana przez pełnomocnika - adw. J. L., wniosła - za pośrednictwem organu - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (7 czerwca 2013 r. - data stempla pocztowego na kopercie zawierającej skargę). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego, stronę skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Natomiast w myśl art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do postanowień art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3 ww. art.). W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej: u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3). Do zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g. uchwał podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej zastosowanie ma przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., określający termin wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Powołany przepis nie określa początku biegu terminu w sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie. W takim przypadku skargę można wnieść w terminie sześćdziesięciu dni, licząc od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego z sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Tym samym należy stwierdzić, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie zostanie udzielona przez organ jednostki samorządu terytorialnego w ciągu miesiąca. Sąd wyjaśnił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne. Nie są one zatem wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. (patrz: postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 227/13). Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżąca uczyniła uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem m.st. Warszawy, którą Zarząd Dzielnicy [...] nie wyraził zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na uzupełnieniu listy zakwalifikowanych do najmu lokalu B. G. w zakresie regulacji tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...]. Skarżąca przed wniesieniem przedmiotowej skargi do Sądu, pismem z dnia 8 lutego 2013 r., wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w sprawie wymienionej uchwały. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] organ udzielił skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotową odpowiedź skarżąca odebrała w dniu 21 marca 2013 r., zaś jej pełnomocnik – T. S. w dniu 25 marca 2013 r. (zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach administracyjnych sprawy, karty nr 140-141). Następnie pismem dnia 2 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej – T. S. złożyła kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie ww. uchwały. W odpowiedzi na powyższe organ, pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], poinformował pełnomocnika strony, że brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej uchwały. Przedmiotowa odpowiedź została doręczona pełnomocnikowi B. G. – T. S. w dniu 8 maja 2013 r. (zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach administracyjnych sprawy, karta nr 150). Następnie pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła w dniu 7 czerwca 2013 r. - za pośrednictwem organu - skargę na wymienioną uchwałę. Dowodem na powyższe jest data stempla pocztowego na kopercie zawierającej skargę – 7 czerwca 2013 r. Sąd wyjaśnił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne. Nie są one zatem wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wezwanie takie jest czynnością procesową, powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy, wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę, za przyczyną której to się stało. Zatem, nie można tej instytucji traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego. Ponadto, takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu w pozycji uprzywilejowanej wobec innych podmiotów wnoszących skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Zestawiając datę doręczenia pełnomocnikowi skarżącej – T. S. odpowiedzi organu na pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – 25 marca 2013 r., z datą wniesienia skargi do Sądu – 7 czerwca 2013 r., Sąd uznał, że skarga B. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] została wniesiona z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., liczonego od dnia złożenia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ostatni dzień terminu do wniesienia skargi upłynął bowiem w dniu 24 kwietnia 2013 r. (środa). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła B. G., zaskarżając postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wadliwe przyjęcie, ze pismo zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" opatrzone datą 7 lutego 2013 r. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a. i skutkowało rozpoczęciem biegu 30 – dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., podczas gdy przymiot wezwania do usunięcia naruszenia prawa miało prawidłowo doręczone pismo z dnia 2 kwietnia 2013 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 52 § 3 i 4, art. 53 § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie skarga B. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na wstępie należy zauważyć, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266). W art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Powołana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. B. G. domaga się uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, to jest do lokalu nr [...] przy ul. [...], w którym mieszkali, jako najemcy lokalu, matka i ojczym skarżącej, którym w dniu [...] listopada 2010 r. została wypowiedziana umowa najmu na podstawie art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Żądanie skarżącej nie dotyczyło zatem zakwalifikowania jej do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy na ogólnie obowiązujących zasadach, o których mowa w powołanej uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08. Treścią żądania było uregulowanie na rzecz skarżącej tytułu prawnego do konkretnego, wskazanego wyżej lokalu poprzez zawarcie umowy najmu. Podstawą dla tego rodzaju działań organu jest przepis § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Takie uregulowanie – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 885/10, "(...) nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu." Takie też stanowisko co do analizowanej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2499/12, rozważając regulację zawartą w § 31 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że regulacja zawarta w § 31 ust. 1 uchwały, nawiązująca do cywilnoprawnej regulacji zawartej w art. 691 Kodeksu cywilnego wprowadza ponadto mniej restrykcyjne warunki niż przy ubieganiu się o zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na przydział lokalu z zasobów gminy (§ 31 ust. 1 pkt 2 i 4 uchwały). Regulacja ta nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli wyrażonego w uchwale zarządu. Uchwała ta nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę niniejszą w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze przedstawione okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.