II SA/Kr 1474/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Niżnik- Dobosz / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. sprawy ze skargi L. P. i W. P. na uchwałę Nr XXXV/ 225/2001 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Biertowice, Krzywaczka i Miasta Sułkowice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Sułkowicach na rzecz skarżących L. P. i W. P. kwotę 574 /pięćset siedemdziesiąt cztery/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 10 maja 2001 r. Rada Miejska w Sułkowicach podjęła uchwałę nr XXXV/225/2001w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Biertowice, Krzywaczka i Miasta Sułkowice. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 29 czerwca 2001 r., poz. 1079. Pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. L.P. i W.P. wezwali Radę Miejską w Sułkowicach do usunięcia naruszenia interesu prawnego, spowodowanego uchwaleniem wyżej wymienionej uchwały. W uzasadnieniu strony podały, że są właścicielami nieruchomości utworzonej z działki nr [....] położonej w obrębie B. , która została objęta planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym powyższą uchwałą (obszar MN). W ich ocenie, w wyniku przyjęcia uchwały, w istotny sposób została ograniczona możliwość zlokalizowania na przedmiotowej nieruchomości zabudowy usługowej. Z treści planu wynika, że zabudowa usługowa nie może przekraczać 20% powierzchni użytkowania podstawowego całego obszaru objętego ustaleniem, a na przedmiotowym terenie można jedynie lokalizować pojedyncze obiekty usługowe. Zdaniem stron, takie ograniczenie jest niczym nieuzasadnione, bowiem tereny MN znajdują się w bliskim sąsiedztwie z terenami o przeznaczeniu usługowym (np. 5U, 5MU), co może wskazywać na to, że zwiększenie intensywności zabudowy usługowej na terenach MN nie zaburzy ładu przestrzennego. W odpowiedzi na powyższe, udzielonej za pismem z dnia 27 września 2013 r., organ stanowiący wskazał, że uchwała nr XXXV/225/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Biertowice, Krzywaczka i Miasta Sułkowice weszła w życie zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także, że nie została w żaden sposób zakwestionowana przez organ nadzoru. W dniu 11 października 2013 r. L.P. i W.P. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 10 maja 2001 r. nr XXXV/225/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Biertowice, Krzywaczka i Miasta Sułkowice, żądając stwierdzenia nieważności tego aktu w całości, ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr nr [....] jedn. ewid. S. - G, obręb B. W uzasadnieniu wskazali na naruszenie następujących przepisów: - art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wyznaczenia na rysunku planu miejscowego linii zabudowy dla wszystkich terenów, dla których było to wymagane, - art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wyznaczenia dla wszystkich terenów, dla których było to konieczne, maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a także minimalnej wysokości obiektów budowlanych, - art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wyznaczenia, pomimo takiej potrzeby, tymczasowego sposobu zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu, - art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak ustalenia dla wszystkich terenów, dla których było to konieczne, stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, w związku z dokonaną zmianą przeznaczenia terenu, - art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sporządzenie załącznika graficznego w formie, która nie zapewnia jego czytelności, w szczególności poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt dużej skali, - art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przejawiającego się zawarciem w treści planu miejscowego definicji pojęć zdefiniowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego, - art. 1 ust. 2 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań określonych w przedmiotowym przepisie, w szczególności wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, a także walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, - art. 140 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właściciela nieruchomości w możliwości korzystania z posiadanych przez niego nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że stanowiąca ich własność nieruchomość utworzona z działki nr [....] w B. znajduje się na obszarach oznaczonych w planie miejscowym symbolem MN - Tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego. Jako przeznaczenie podstawowe terenów ustalono funkcję mieszkaniową obejmującą istniejącą i projektowaną zabudowę jednorodzinną. Jako użytkowanie dopuszczalne na przedmiotowym terenie ustalono natomiast możliwość lokalizacji: 1) pojedynczych obiektów zabudowy zagrodowej, 2) pojedynczych obiektów zabudowy mieszkaniowej realizowanej w systemie bliźniaczym, grupowym lub wielorodzinnym, 3) pojedynczych obiektów i urządzeń usług komercyjnych na wydzielonych działkach, 4) pojedynczych obiektów i urządzeń usług publicznych na wydzielonych działkach, 5) urządzeń infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu, 6) dojazdów nie wydzielonych i zatok postojowych, oraz małych parkingów (do 8 stanowisk), 7) zieleni urządzonej, 8) w obiektach mieszkalnych dopuszcza się możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, przy zachowaniu zasady braku uciążliwości wprowadzanego programu. Warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach użytkowania dopuszczalnego, wymienionych w ust. 3, jest dostosowanie ich do wymogów i charakteru użytkowania podstawowego, zachowanie proporcji, aby użytkowanie dopuszczalne nie stanowiło więcej niż 20% powierzchni użytkowania podstawowego całego obszaru objętego ustaleniem. W ocenie skarżących, powyższe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób rażący naruszają ich interes prawny poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do nich nieruchomości. Na terenie, na którym znajduje się ich nieruchomość, w istotny sposób została ograniczona możliwość lokalizowania w ramach przeznaczenia dopuszczalnego zabudowy usługowej. Nadto, na uzasadnienie zarzutów skargi, strony skarżące wskazały, że uchwalony plan miejscowy pozbawiony jest części z elementów wymaganych przez obowiązującą w czasie jego uchwalenia ustawę z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Na rysunku planu miejscowego nie zostały wyznaczone linie zabudowy dla wszystkich terenów, dla jakich powinno być to wymagane. Dotyczy to przede wszystkim niektórych terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem MR, MN, UT oraz PU. W planie miejscowym brak jest także wyznaczenia maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy. W § 7 plan miejscowy stanowi jedynie, że trwałe zainwestowanie działki w terenach mieszkalnictwa jednorodzinnego zagrodowego i letniskowego nie może być większe niż 30% jej powierzchni oraz, że trwałe zainwestowanie działki w terenach mieszkaniowo - usługowych nie może być większe niż 50% jej powierzchni. Plan miejscowy nie określa natomiast przedmiotowego parametru dla innych terenów wyznaczonych w planie miejscowym. W zakresie mieszkalnictwa jednorodzinnego zagrodowego i letniskowego oraz terenów mieszkaniowo - usługowych w planie został wyznaczony jedynie maksymalny poziom trwałego zainwestowania. Tymczasem z treści przywołanego powyżej przepisu wynika obowiązek wyznaczenia także minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Ponadto, wątpliwości budzi wyznaczenie jedynie maksymalnej wysokości obiektów budowlanych, bez wskazania ich minimalnej wysokości. Zdaniem skarżących, z punktu widzenia planowania przestrzennego istotna jest także minimalna wysokość budynków, która ma znaczny wpływ na ład przestrzenny występujący na danym terenie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, strona skarżąca podniosła, że z treści planu miejscowego wynika, iż przedmiotowe elementy nie zostały w ogólne określone w treści podjętej uchwały. W przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie określono stawki procentowej, służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3, dla części terenów, które zostały przeznaczone pod zabudowę, w tym dla terenów oznaczonych symbolem MW - tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego. Skarżący wskazali ponadto, że w § 4 zaskarżonej uchwały zawarte zostały definicje pojęć użytych w treści planu miejscowego, m.in. definicja pojęcia zabudowy jednorodzinnej. Jednakże, definicja zawarta w ustawie Prawo budowlane w sposób istotny różni się od definicji zabudowy jednorodzinnej zawartej w treści zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Końcowo, strona skarżąca podniosła, że analiza rysunku planu wskazuje na to, że został on sporządzony w sposób nieczytelny, co jest m.in. konsekwencją przyjęcia nieprawidłowej jego skali. Przedmiotowy rysunek został sporządzony w skali1:5000, w związku z czym zachodzą poważne wątpliwości w zakresie możliwości odczytania informacji wynikających z załącznika do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę, organ stanowiący wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że określenie wszystkich elementów art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. nie jest wymogiem bezwzględnym, a kwestia tego, czy i w jakim zakresie będą objęte ustaleniami planu zostało przez ustawodawcę pozostawione do kompetencji Gminy, w zależności od lokalnych potrzeb. Na rysunku planu na działkach będących między innymi przedmiotem skargi zaznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, uznając, iż w tym konkretnym przypadku zachodzi potrzeba jej ustalenia, gdyż przylegają one do drogi publicznej. Tym samym plan miejscowy spełnia wymogi ustawy w tym zakresie i tam gdzie są potrzebne, zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. zostały ustalone. Skarżący nie wskazuje na uzasadnienie potrzeby określenia niektórych gabarytów obiektów (minimalnej wysokości obiektów budowlanych), linii zabudowy oraz maksymalnego wskaźnika zabudowy dla bliżej nieokreślonych obszarów. W ocenie organu, na obszarach objętych planem, a w szczególności na tych nielicznych obszarach, na których zaskarżony plan jeszcze obowiązuje, nie było potrzeby ustalania tymczasowego sposobu zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu. Wynikało to z faktu, iż plan ten powtarzał (odzwierciedlał) istniejące zagospodarowanie działek. W tej sytuacji ustalenie w planie tymczasowych sposobów zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu byłoby bezprawne, gdyż odbyłoby się to nie stosownie do potrzeb (jak wymaga ustawa), ale pomimo braku potrzeb. Organ ponadto za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art.10 ust. 3 u.z.p., wskazując, że z brzmienia przepisu jednoznacznie wynika, iż opłatę pobiera się, jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wartość nieruchomości wzrosła. Wobec powyższego, o ile na skutek uchwalenia planu nie dochodziło do wzrostu wartości określanie tychże stawek nie jest wymagane. W § 39 części tekstowej planu ustalono wysokość stawki procentowej w stosunku wzrostu wartości nieruchomości dla wszystkich terenów, których wartość wzrosła, w tym na poziomie 20% dla terenu zabudowy mieszkaniowej MN (które to przeznaczenie zostało ustalone dla terenu objętego skargą). Teren zabudowy wielorodzinnej MW, przytoczony w uzasadnieniu skargi, został wyznaczony tylko w miejscowości S. i obejmował wyłącznie teren istniejącej zabudowy wielorodzinnej, a więc wobec braku zmiany zagospodarowania ww. terenu, wartość jego nie wzrosła w związku z uchwaleniem planu, nie zaistniała więc konieczność ustalenia stawki wzrostu wartości. Organ podniósł, że w czasie uchwalania zaskarżonego planu obowiązujące przepisy nie nakazywały określonej skali mapy, będącej podstawą rysunku planu. W jego ocenie, zastosowana skala1:5000 jest przy tym wystarczająca dla odczytania przynależności poszczególnych działek. W odniesieniu do kolejnego zarzutu, organ podkreślił, że w ustawie Prawo budowlane nie ma definicji pojęcia "zabudowy jednorodzinnej", jest natomiast definicja "budynku jednorodzinnego'', a są to dwa całkowicie różne pojęcia. W sytuacji braku określenia, w tym przypadku określenia "zabudowy jednorodzinnej", za potrzebne i wskazane uznano zamieszczenie tej definicji w planie. Ponadto, definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zawarta w art 3 pkt 2a) dodanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., nr 80 póz. 718). Ustawa wprowadzająca ww. definicję została opublikowana dnia 10 maja 2003 r., tj. 2 lata po uchwaleniu zaskarżonego planu. W ocenie organu, zaskarżona uchwała nie narusza także i art. 140 K.c. Przepis ten, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Właśnie u.z.p. (obowiązująca w chwili uchwalania planu) jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice rzeczą przez właściciela. Na podstawie tejże ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia łączenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej prawa, o ile nie naruszy przepisów ustawy "planistycznej". Jest to tzw. władztwo planistyczne gminy, rozumiane jako możność legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności przez inne podmioty. Współkształtowanie przez u.z.p. wraz z innymi przepisami treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Obecny na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. w WSA w Krakowie pełnomocnik skarżących wnosząc i wywodząc jak w skardze, dodał ponadto w charakterze zarzutów do kontrolowanego planu, że wojewoda uzgodnił projekt kwestionowanego planu miejscowego pod pewnymi warunkami i niektóre z nich w jego przekonaniu nie zostały uwzględnione a ponadto projekt planu miejscowego nie był przedłożony przez właściwy organ do ponownych uzgodnień. Podobne zjawisko w jego przekonaniu ma miejsce w odniesieniu do uzgodnień innych organów w sprawie przedmiotowego projektu planu. Ponadto pełnomocnik skarżących zakwestionował treść § 5 części opisowej planu i w celu uargumentowaniu swoich zarzutów wobec wskazanych postanowień planu podał wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. Akt IV SA 96/2001. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 10 maja 2001 r. nr XXXV/225/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Biertowice, Krzywaczka i Miasta Sułkowice. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 29 czerwca 2001 r., poz. 1079. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty skargi są uzasadnione. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony (vide: wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. w sprawie sygn. akt I SA 2027/02, z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie sygn. akt I SA 2819/02). Przepisy powyższe korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Niezależnie od uprawnień wojewody w stosunku do omawianych uchwał i zarządzeń organów gminy, odpowiednie kompetencje polegające na uruchomieniu kontroli sądu administracyjnego nad nimi przysługują, zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie został naruszony przez uchwałę lub zarządzenie z zakresu administracji publicznej takiego organu. Skarga rozpatrywana przez Sąd została złożona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – wprowadza dla skarżących obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1). Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem. Jednocześnie osoby, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, są obowiązane wykazać swoją legitymację skargową poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść skargę do sądu administracyjnego, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne - jak w kontrolowanej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Jak stwierdza się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustaw yo samorządzie gminnym nie ma charakteru actiopopularis, a to oznacza, iż do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, Wokanda 2005/7-8/ s. 69; S. Prutis " Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", wyd. NSA 2005, s. 367). Skarżący musi zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającym na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (patrz wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01, lex 53376). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem tworzenia i odpowiednio stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. II SA 2367/02, lex 80699). Jak wynika z sądowych akt sprawy (karta 26 w zw. z kartą 33) skarżący wezwali pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r., ekspediowanym w dniu 28 sierpnia 2008 r., Radę Miejską w Sułkowicach do usunięcia naruszenia prawa z uwagi m.in. na status prawny nieruchomości stanowiącej, według nich, ich własność, składającej się z działki ewidencyjnej nr [....] jednostka ewidencyjna S. - G, obręb B. , objętej przedmiotowym kwestionowanym przez skarżących planem zagospodarowania przestrzennego. W wezwaniu wskazali, że sposób przeznaczenia terenu oznaczonego w planie jako MN ingeruje w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą proporcjonalności działania władzy publicznej w ich prawo własności a nadto podkreślili, że niezależnie od tej okoliczności kwestionowany plan posiada liczne wady kwalifikujące go do stwierdzenia nieważności w całości. W wezwaniu tym, pomimo tego, że kwestionowany plan jest uchwalony pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazali jako wzorzec legalności w pewnym zakresie postanowienia ustawy późniejszej, czyli ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska w Sułkowicach pismem z dnia 27 września 2013 r., data wpływu do pełnomocnika skarżących w dniu 1 października 2013 r., poinformowała pełnomocnika skarżących, że organ nadzoru nie orzekł naruszenia prawa ani nie stwierdził nieważności kwestionowanej uchwały, co należy w domniemaniu rozumieć, zdaniem Sądu, jako stanowisko rady nie uwzględniające zasadności wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 8 października 2013 r., data wpływu do UM w Sułkowicach 11 października 2013 r., skarżący wnieśli do WSA w Krakowie, za pośrednictwem Rady Miejskiej w Sułkowicach, skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Sułkowicach. W skardze wnoszą o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości składających się z działek nr nr [....] W niniejszej sprawie skarżący wykazali zaistnienie w dacie wnoszenia skargi naruszenia ich interesu prawnego i uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na materialnym związku między tą uchwałą, a ich własną indywidualną sytuacją prawną z uwagi na przysługujące im prawo własności działki ewidencyjnej nr [....] . Sąd administracyjny wywodzi legitymację skarżących z faktu posiadania przez nich prawa własności do nieruchomości objętej postanowieniami kwestionowanego planu. Co prawda skarżący wzywali do usunięcia prawa w związku z prawem własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [....] , będąc w tym czasie właścicielami nieruchomości działki ewidencyjnej nr [....] , ale w sprawie oceny legitymacji do wniesienia skargi istotne jest, że zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jak i w skardze kwestionują treść ograniczeń części opisowej planu wynikających z przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MN dla działek znajdujących się na tak oznaczonym terenie, ponadto zarówno w trakcie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i w dniu wniesienia skargi posiadali tytuł prawny do działki na terenie MN, objętej kwestionowanym planem, a przede wszystkim stawiają zarzuty w wezwaniu i skardze kwestionujące legalność całego planu jak i w części, i wnoszą o stwierdzenie nieważności planu odpowiednio w części lub w całości. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących dotyczących ograniczeń wynikających z przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MN należy zauważyć, iż ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu aktu notarialnego wynika, że skarżący posiadają od dnia 30 stycznia 2013 r. prawo własności do nieruchomości składającej się z działki nr [....] . Działka ta znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem MN – Tereny budownictwa jednorodzinnego. Zarazem trzeba mieć na względzie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Prawo własności to prawo do korzystania z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - art. 140 k.c. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powyższego wynika, iż obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy w zgodzie z obowiązującym w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Na obszarach oznaczonych w planie miejscowym symbolem MN - Tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego, zgodnie z brzmieniem § 9 części opisowej planu, jako przeznaczenie podstawowe terenów ustalono funkcję mieszkaniową obejmującą istniejącą i projektowaną zabudowę jednorodzinną. Jako użytkowanie dopuszczalne na przedmiotowym terenie ustalono natomiast możliwość lokalizacji: 1) pojedynczych obiektów zabudowy zagrodowej, 2) pojedynczych obiektów zabudowy mieszkaniowej realizowanej w systemie bliźniaczym, grupowym lub wielorodzinnym, 3) pojedynczych obiektów i urządzeń usług komercyjnych na wydzielonych działkach, 4) pojedynczych obiektów i urządzeń usług publicznych na wydzielonych działkach, 5) urządzeń infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu, 6) dojazdów nie wydzielonych i zatok postojowych, oraz małych parkingów (do 8 stanowisk), 7) zieleni urządzonej, 8) w obiektach mieszkalnych dopuszcza się możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, przy zachowaniu zasady braku uciążliwości wprowadzanego programu. Warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach użytkowania dopuszczalnego, wymienionych w ust. 3, jest dostosowanie ich do wymogów i charakteru użytkowania podstawowego, zachowanie proporcji, aby użytkowanie dopuszczalne nie stanowiło więcej niż 20% powierzchni użytkowania podstawowego całego obszaru objętego ustaleniem. W ocenie skarżących, powyższe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób rażący naruszają ich interes prawny poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do nich nieruchomości. Na terenie, na którym znajduje się ich nieruchomość, w istotny sposób została ograniczona możliwość lokalizowania w ramach przeznaczenia dopuszczalnego zabudowy usługowej. Zdaniem Sądu należy podzielić zarzuty skarżących, iż plan przez postanowienia odnoszące się do terenu oznaczonego w planie symbolem MN narusza ich interes prawny wynikający z prawa własności. Jednak, w przekonaniu Sądu, naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło w granicach władztwa planistycznego gminy określonych przez ustawodawcę. Sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtowany jest bowiem poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa. Wynika to wprost z treści art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zestawienie tego przepisu z art. 2 ust. 1 i 4 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że gmina działając w ramach swoich uprawnień planistycznych, tzn. uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ma prawo ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu, określając sposób wykonywania prawa własności. Również przepis art. 140 Kodeksu cywilnego przewiduje korzystanie z rzeczy, a więc i nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Zatem, skoro przepisy ustawy dały gminie prawo uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czyli ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów, to takiego działania nie można uznać za działanie naruszające prawo. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) badają wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonych aktów. Nie oceniają ich natomiast z punktu widzenia celowości i słuszności. Na tle powyższych ustaleń Sąd stwierdza, że interes prawny skarżących w związku z prawem własności działki ewidencyjnej nr [....] usytuowanej na obszarze oznaczonym w planie MN, przez postanowienia części opisowej planu do symbolu MN został naruszony, gdyż sposób korzystania z działki został zdeterminowany przez postanowienia planu, ale naruszenie to jest zgodne z powszechnie obowiązującym prawem i mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że działka skarżących nr [....] , znajdująca się na terenie oznaczonym w planie symbolem MN – Tereny budownictwa jednorodzinnego, graniczy z drogą publiczną, w odniesieniu do której prawodawca lokalny skorzystał z linii rozgraniczających orientacyjnych w związku z czym poniższe bezpośrednio ustalenia Sądu w przedmiocie tych linii rozgraniczających orientacyjnych mają znaczenie dla w/w działki skarżących. Niezależnie od powyższej konstatacji Sąd jest zobowiązany do zbadania zasadności pozostałych zarzutów skarżących odnoszących się do kwestionowanego planu. Jako właściciele nieruchomości objętej postanowieniami kwestionowanego planu mają interes prawny w uruchomieniu kontroli sądu nad całością jego postanowień. Po przeanalizowaniu pozostałych zarzutów skarżących, w tym odnoszących się do całości kwestionowanego planu, Sąd stwierdził, że zarzut podnoszący istotne naruszenie prawa przez § 5 ust. 2-4 części opisowej planu zasługuje na uwzględnienie, a co więcej konsekwencje tego istotnego naruszenia prawa przez część opisową w § 5 ust. 2-4 części opisowej planu w powiązaniu z jej nierozerwalnym związkiem z ustaleniami części graficznej rysunku planu prowadzą do powinności stwierdzenia przez Sąd nieważności kontrolowanego planu w całości. Ma to miejsce z uwagi na dezintegrację części graficznej planu, czyli rysunku planu, wynikającą z brzmienia § 5 ust. 2-4, w stopniu umożliwiającym jego stosowanie. W treści § 5 ust. 2części opisowej kontrolowanej uchwały prawodawca lokalny stwierdza, że "obszar o ustalonym w planie użytkowaniu terenu jest określony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi obowiązującymi (oznaczonymi linią ciągłą) lub orientacyjnymi (oznaczonymi linią przerywaną)". Następnie w treści § 5 ust. 3 - prawodawca lokalny stwierdza, że "przebieg linii rozgraniczających obowiązujących może być zmieniony tylko w trybie zmian w planie miejscowym (art. 31 ustawy z 7 lipca 1994 r.)". Z kolei, z treści § 5 ust. 4 części opisowej zaskarżonej uchwały wynika, że "Przebieg linii rozgraniczających orientacyjnych może być uściślony na etapie realizacji inwestycji w ramach projektu zagospodarowania działki, z tolerancją do 10 m. w stosunku do jej przebiegu określonego na rysunku planu. Tolerancja ta nie dotyczy terenów dróg lub ich fragmentów (szczególnie skrzyżowań) wydzielonych orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi. Ostateczny zasięg terenów tras komunikacyjnych określi wtedy projekt techniczny sporządzony w celu realizacji inwestycji drogowej". Wypowiadając się w przedmiocie zgodności z powszechnie obowiązującym prawem postanowień przywołanego powyżej § 5 ust. 2-4 części opisowej kontrolowanej uchwały w zakresie w jakim posługuje się pojęciem linii rozgraniczających orientacyjnych - Sąd stwierdza, że jednym z podstawowych zadań planu miejscowego jest - zgodnie z art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.)- precyzyjne, jednoznaczne rozgraniczanie terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania przy pomocy linii rozgraniczających. W tym miejscu trzeba zauważyć, że ustawodawca posługuje się na gruncie u.z.p. pojęciem linii rozgraniczających, nie dzieli ich na obowiązujące i orientacyjne. Linie rozgraniczające pełnią funkcję instrumentalną, techniczną, aczkolwiek bardzo ważną w odniesieniu do sposobu przeznaczania przez organ planistyczny danego terenu objętego postanowieniami planu. Teren o określonym przeznaczeniu powinien być jednoznacznie i precyzyjnie wyodrębniany od terenów o innym przeznaczeniu właśnie przy pomocy linii rozgraniczających. W art. 10 u.z.p. jest mowa o liniach rozgraniczających tereny o różnych funkcjach i zasadach zagospodarowania, o liniach rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych, o liniach rozgraniczających tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych. Zgodnie z wykładnią literalną, językową przez pojęcie "linii" w myśl ustaleń Uniwersalnego słownika języka polskiego, PWN Warszawa 2008 - należy rozumieć znak graficzny mający tylko jeden wymiar: długość, dzielący płaszczyznę na części, wyznaczający jakiś obszar lub tworzący wzór, rysunek itp. Podkreślenia zatem wymaga fakt, że linia rozgraniczająca, która jest jednym z obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna, być obiektem o "grubości", szerokości najmniejszej z możliwych do fizycznego (realnego) wytyczenia, rozgraniczającym obszary o różnym przeznaczeniu. Zastanawiając się nad prawną zasadnością posłużenia się przez prawodawcę lokalnego w kontrolowanym planie pojęciem linii rozgraniczającej orientacyjnej, trzeba zauważyć, że prawodawca lokalny podkreśla w analizowanym § 5 części opisowej planu wiążący, obowiązujący charakter linii rozgraniczających oraz fakt prawnej możliwości zmiany ich przebiegu jedynie w drodze zmiany planu miejscowego w trybie i na zasadach przewidzianych w m.p.z.p. Z kolei prawodawca lokalny nie wypowiada się wprost o wiążącym prawnie, w znaczeniu obowiązywania prawa, charakterze linii orientacyjnych a możliwość zmiany ich ustalonego orientacyjnie przebiegu, bez procedury zmiany planu miejscowego, wynika z wyraźnych wypowiedzi lokalnego prawodawcy, który przewiduje uściślenie przebiegu linii orientacyjnej przez organ właściwy w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub odpowiednio projektu technicznego sporządzonego w celu realizacji inwestycji drogowej. Tym samym prawodawca lokalny przekazuje bez odpowiedniej podstawy prawnej kompetencje planistyczne organom właściwym w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub odpowiednio projektu technicznego sporządzonego w celu realizacji inwestycji drogowej, a także doprowadza do sytuacji, w której zmiana sposobu przeznaczenia terenu może mieć miejsce bez zmiany planu miejscowego w trybie przewidzianym u.z.p. Zastosowanie takiej techniki prawodawczej stanowi istotne naruszenie art. 26, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 31 u.z.p. Umożliwienie zmiany postanowień planu w przedmiocie zmiany przeznaczenia terenu stanowi obejście zasady u.z.p. stanowiącej, że zmiana postanowień planu następuje w trybie właściwym dla uchwalania planu i tym samym spełnia w znaczeniu materialnym naruszenie art. 27u.z.p., który stanowi, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Analizując instytucję wprowadzonych przez prawodawcę lokalnego linii rozgraniczających orientacyjnych trzeba stwierdzić, że mają wymiar obowiązujących prawnie, gdyż zostały wprowadzone do obiegu prawnego przez opublikowaną, podaną do publicznej wiadomości, uchwałę typu akt prawa miejscowego podlegająca obecnie kontroli Sądu. Nie posiadają jedynie wymiaru informacji, co i tak nie było by dopuszczalne w ramach normatywnego wymiaru planu miejscowego. A zatem zgodnie z wolą prawodawcy lokalnego rozgraniczające linie orientacyjne wiążą "orientacyjnie" w sposób wskazany przez prawodawcę lokalnego. Prawodawca lokalny posłużył się tymi liniami w celu uzyskania w jego mniemaniu dozwolonej prawem i mieszczącej się w ramach władztwa planistycznego elastyczności postanowień części graficznej kontrolowanego planu. Tymczasem w przekonaniu składu rozpoznającego skargę posłużenie się przez prawodawcę lokalnego w kontrolowanym przypadku pojęciem linii rozgraniczających orientacyjnych jest wynikiem błędnej wykładni norm zawartych w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. i zarazem w konsekwencji działaniem istotnie naruszającym treść art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 26, art. 31, art. 27 u.z.p. Przez nieuzasadnione prawnie posłużenie się pojęciem linii orientacyjnych prawodawca wprowadził do uchwalonego przez siebie planu zupełnie nowe pojęcie, którego ustawodawca nie przewiduje w prawnych rozwiązaniach u.z.p. a mianowicie pojęcie pasa rozgraniczającego tereny o różnym przeznaczeniu. Taki jest bowiem wydźwięk (skutek) prawny i faktyczny posłużenia się przez prawodawcę lokalnego w/w pojęciem linii orientacyjnej. Na dodatek prawodawca lokalny posługuje się tym pojęciem pasa rozgraniczającego w dwóch kontekstach, przy czym żaden z nich nie jest dopuszczalny przez prawo i stanowi wyraz techniki prawodawczej powodującej stan rażącej niepewności co do rozstrzygnięć graficznych rysunku planu w tak zasadniczych kwestiach jak oddzielenie, rozdzielenie terenów o różnym przeznaczeniu co ma bezpośredni wpływ na kształtowanie prawa własności i użytkowania wieczystego podmiotów, których nieruchomości są objęte postanowieniami kontrolowanego planu. W myśl art. 33u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Pierwszy wspomniany powyżej kontekst występuje na tle postanowień zdania pierwszego §5 ust. 4 kontrolowanego planu, które stanowi, że przebieg linii rozgraniczających może być uściślony na etapie realizacji inwestycji w ramach projektu zagospodarowania działki, z tolerancją do 10 m. w stosunku do jej przebiegu określonego na rysunku planu. W przypadku tolerancji do 10 m. w stosunku do przebiegu linii orientacyjnej określonego na rysunku planu otrzymujemy w praktyce i w sferze prawnej pas o szerokości 20 m rozgraniczający tereny o różnym przeznaczeniu, przy czym przeznaczenie terenu znajdującego się na w/w pasie rozgraniczającym zostanie dookreślone w ramach projektu zagospodarowania działki. Drugi kontekst występuje na tle postanowień zdania drugiego §5ust. 4 kontrolowanego planu i dotyczy terenów dróg lub ich fragmentów (szczególnie skrzyżowań) wydzielonych orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi. W tym przypadku adresat planu nie wie jakiej szerokości jest pas rozgraniczający tereny o różnym przeznaczeniu, gdy droga jest wydzielona linią orientacyjną, gdyż w/w tolerancja 10 m w stosunku do przebiegu linii rozgraniczającej nie dotyczy terenów dróg lub ich fragmentów (szczególnie skrzyżowań) wydzielonych orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi. W tym przypadku ostateczny zasięg terenów tras komunikacyjnych określa projekt techniczny sporządzony w celu realizacji inwestycji drogowej. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd przychyla się do argumentacji pełnomocnika skarżących podnoszącej, że treść § 5 ust. 2-4 części opisowej kontrolowanego planu stanowi istotne naruszenie art. 10 ust. 1 pktpkt 1, art. 26, art. 31, art. 27 u.z.p. i w powiązaniu z rysunkiem planu wskazane istotne naruszenie prawa skutkuje powinnością stwierdzenia nieważności planu w całości. Podobna sytuacja ma miejsce w treści § 25 ust. 3 części opisowej kontrolowanej uchwały. W tym miejscu prawodawca lokalny stwierdza, że korekty przebiegów linii rozgraniczających ulic klas Li D mogą być wprowadzane bez potrzeby dokonywania zmiany planu w przypadku jednoczesnego spełniania następujących warunków: 1) utrzymania zapisanych w planie, a oznaczonych na rysunku planu Nr 1 lokalizacji skrzyżowań z ewentualnymi dodatkowymi pasami wlotowymi w przypadkach, gdy obiekty zlokalizowane przy drodze krajowej będą generować duży ruch, 2) spełnienia parametrów przekrojów poprzecznych ulic przewidzianych w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., 3) utrzymania możliwości realizacji planowanych ciągów infrastruktury. O akceptacji zmian przebiegu linii rozgraniczających rozstrzyga właściwy organ administracji samorządowej w porozumieniu z zarządcą drogi. W tym przypadku postanowienia części opisowej planu przenoszą kompetencje rady gminy w przedmiocie wyznaczania przebiegu linii rozgraniczających na rzecz wskazanych powyżej podmiotów i przewidują zarazem zmianę postanowień planu bez procedury właściwej dla zmiany planu co stanowi istotne naruszenie art. 26, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 31 u.z.p. Ustalenie tych opisanych powyżej prawnych okoliczności, polegających na zastąpieniu przez prawodawcę lokalnego pojęcia linii rozgraniczającej pojęciem nie przewidzianego przez ustawodawcę pojęcia pasa rozgraniczającego, bezprawne przeniesienie na inne organy kompetencji w przedmiocie ustalania przeznaczenia terenu, umożliwienie zmiany postanowień planu bez zachowania ustalonego trybu dla uchwalania miejscowego planu - spowodowało w konsekwencji stwierdzenie przez Sąd nieważności całej zaskarżonej uchwały, a to z uwagi na fakt posłużenia się przez prawodawcę lokalnego zakwestionowanymi przez Sąd jako istotnie sprzecznymi z prawem liniami rozgraniczającymi orientacyjnymi w całym rysunku planu i przy takim oznaczeniu przeznaczenia poszczególnych wyodrębnionych terenów o różnym przeznaczeniu, że Sąd nie posiada technicznych możliwości wyodrębnienia terenów, wydzielonych prawidłowo jako nie podlegających sankcji stwierdzenia nieważności. Wskazana powyżej dezintegracja postanowień w zakresie rysunku i części opisowej całego planu uzasadnia stwierdzenie jego nieważności w całości. Powyżej przedstawione stanowisko WSA w Krakowie w pełni akceptuje poglądy wyrażone w podobnej sprawie, ale pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt OSK 1864/10. Dodatkowym, samodzielnym argumentem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności kontrolowanego planu w całości jest brak powtórzenia - przez organ przygotowujący projekt kontrolowanego planu (zarząd gminy) - etapu uzgodnień projektu planu z Wojewodą [....] (art. 18 ust. 1 pkt u.z.p.). Zdaniem Sądu kwestia prawidłowości realizacji zaleceń wydanych w ramach wymaganych uzgodnień wymagała ponownej weryfikacji przez organ dokonujący tych uzgodnień. Organ przygotowujący projekt i organ prawotwórczy uznając samodzielnie, że wymogi uzgodnień zostały wprowadzone i zrealizowane w całości przejęły w związku z tym pewien zakres kompetencji Wojewody [....] uzgadniającego projekt planu. Z administracyjnych akt sprawy wynika, że dokumentacji planistycznej nie przedłożono do kolejnych uzgodnień, po wprowadzeniu do niej zmian generowanych ustaleniami w/w organu uzgadniającego. Trzeba w tym miejscu stwierdzić, że w myśl art. 27 ust. 1 u.z.p.,naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z uwagi na to,że uwzględnienie zarzutu sformułowanego przez skarżących odnośnie § 5 ust. 2-4 części opisowej planu w powiązaniu z treścią §25 ust. 3 części opisowej planu skutkuje stwierdzeniem nieważności kontrolowanego planu w całości - skład rozpoznający sprawę ustosunkowuje się poniżej w odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi, przy czym podzielenie niektórych z nich jest skonsumowane – co do skutków prawnych - przez powyższą argumentację w przedmiocie istotnego naruszenia prawa przez kontrolowany plan powalającą na stwierdzenie nieważność planu w całości. Skład rozpoznający sprawę podziela też zarzut skarżących podnoszący naruszenie przez §4 ust. 8 kwestionowanego planu postanowień art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a to przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przejawiające się zawarciem w treści planu miejscowego definicji pojęć zdefiniowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego, w tym podnoszonego przez skarżących pojęcia zabudowy jednorodzinnej. Wskazana podstawa prawna, tzn. w/w art. 10 u.z.p., jak i pozostałe przepisy u.z.p. nie zawierają bowiem upoważnienia ustawowego dla rady gminy do formułowania definicji pojęć w celu nadania im innego znaczenia dla potrzeb miejscowego planu niż to, które egzystuje w powszechnie obowiązującym prawie. Pojęcie "zabudowy jednorodzinnej" zdefiniowane zostało w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz. 46 ze zm.). W treści § 3 pkt 4 rozporządzenia prawodawca wykonawczy stanowi, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie jednorodzinnej, rozumie się przez to budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków (w różnym układzie), przy czym budynkiem jednorodzinnym jest budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania. W tym przypadku można wskazać zarzut zasadniczy naruszenia przez kontrolowany plan art. 94 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 94 Konstytucji "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Art. 94 Konstytucji stanowi, że kompetencja wyznaczona jest ustawami co do podstaw i granic regulacji. Granice regulacji to granice przedmiotowe regulacji. W przeciwieństwie do art. 92 Konstytucji normującego kompetencje do wydawania rozporządzeń art. 94 Konstytucji nie stanowi, że upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego ma zawierać wytyczne dotyczące treści. Ta różnica w konstrukcji delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia z konstrukcją delegacji ustawowej dla stanowienia aktów prawa miejscowego nie daje podstaw do pozostawienia swobody zakresu przedmiotowego regulacji organom samorządu terytorialnego. Art. 94 Konstytucji stanowi expressis verbis o granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zakres przedmiotowy materii uregulowanej aktem prawa miejscowego wyznacza ustawa. Ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie umocowała do definiowania pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakres przedmiotowy materii uregulowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznacza art. 10 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa. Stanowisko składu rozpoznającego jest zbieżne z poglądami orzecznictwa sądowego w tym przedmiocie, w tym w szczególności z wyrokiem NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 699/10. W tym miejscu trzeba ponadto zauważyć, że prawodawca lokalny wypowiadając się w treści § 7 ust. 1 i ust. 7 o wysokości obiektów zabudowy, o których tam mowa - podał w znaczeniu definicyjnym sposób obliczania tej wysokości, co stanowi istotne naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. wobec okoliczności, że ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sposobu obliczania tej wysokości. Skład rozpoznający skargę podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. , sygn.. akt. OSK 619/11 w myśl którego: "1. Ustawowe upoważnienie zawarte w art. 10 pkt 6 u.p.z. obejmuje jedynie ustalenie przez radę gminy w planie zagospodarowania przestrzennego gabarytów obiektów budowlanych, a więc m.in. konkretnych wskaźników ich dopuszczanej wysokości na danym terenie, a nie ustalenie sposobu mierzenia wysokości obiektów budowlanych. Rada miasta wprowadzając w uchwale w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definicję "wysokości zabudowy", działa z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, ponieważ nie jest umocowana do definiowania pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.2. Definiowanie w akcie prawa miejscowego pojęcia, którego definicja zawarta jest już w akcie prawnym powszechnie obowiązującym (np. ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym do ustawy) jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawcze". Zagadnienie "wysokości budynku", zostało zdefiniowane w obowiązującym w dacie podjęcia uchwały akcie prawnym wyższego rzędu - w § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), A zatem we wskazanym definicyjnym zakresie co do sposobu obliczania przedmiotowej wysokości postanowienia § 7 ust. 3 i 7 są istotnie sprzeczne z art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. W celu ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skarżących trzeba poczynić ustalenia co do prawnego charakteru treści art. 10 ust. 1 u.z.p. Zgodnie z redakcją art. 10 u.z.p.: "1. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, 2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych, 3) tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, 4) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, 5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury, 6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, 7) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, 8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych, 9) tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych, 10) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu, 11) granice obszarów: a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej, b) rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, c) przekształceń obszarów zdegradowanych. 1a) W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się granice Pomników Zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412). 2. Do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dołącza się prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, sporządzoną przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. 3. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się również stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3". Z treści przywołanego przepisu zdaniem Sądu wynika, że ustawodawca wyposażył prawodawcę lokalnego w pewien określony prawem zakres władztwa planistycznego, co więcej, omawiane władztwo planistyczne posiada w ustawowym przedmiocie i zakresie pewien zakres dyskrecjonalny. Ustawodawca stwierdził bowiem, że w zależności od istniejących potrzeb – prawodawca lokalny powinien uregulować kwestie, o których wypowiada się art. 10 ust. 1 u.z.p.. Zakres omawianego władztwa planistycznego należy rozumieć następująco: gdy obiektywnie z punktu widzenia prawodawcy lokalnego istnieje potrzeba, o której stanowi art. 10 ust. 1 u.z.p., prawodawca lokalny powinien ją uwzględnić w planie w sposób nawiązujący do ustaleń art. 10 ust. 1u.z.p. Gdy określona potrzeba, z punktu widzenia prawodawcy lokalnego obiektywnie nie występuje, prawodawca lokalny nie ma prawnej powinności wypowiadania się o kwestiach z nią związanych. Kontrola sądu w tym przypadku ma wymiar kontroli legalności działania, a nie celowości działania organu planistycznego. Doktryna zwraca uwagę na okoliczność, że "ustawodawca określając enumeratywnie przedmiotowy zakres regulacji, jaka może być wprowadzona w drodze mpzp (tzn. miejscowego planu) – nie określa w sposób ścisły treści tych regulacji. W mpzp rada gminy może np. określić: zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (art. 10 ust. 1 pkt 5), lokalne warunki i standardy kształtowania zabudowy (art. 10 ust. 1 pkt 6), zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane (art. 10 ust. 1 pkt 7) nie będąc związana żadnymi ustawowymi – ani tym bardziej – innymi szczególnymi wytycznymi co do treści owych zasad, warunków i standardów. Widać więc, że ustawodawca, limitując przedmiotowy zakres regulacji, nie ingeruje w ich treść. Tego rodzaju upoważnienia do wprowadzania regulacji prawnych, o treści bliżej nie zdeterminowanej ustawowo, określa się mianem blankietowych. Ich cechą jest to, że ustawodawca określa jedynie, co może zostać uregulowane (np. zasady i warunki podziału terenu na działki budowlane, lokalne zasady i standardy kształtowania zabudowy) oraz w jakiej formie (a więc w mpzp). Nie narzuca natomiast treści uregulowań jakie może wprowadzić rada gminy – jako tzw. prawodawca lokalny. Takie umocowanie rad gmin przez ustawodawcę stwarza szerokie możliwości. Może nawet powstać wątpliwość, czy pozostaje ono w zgodzie z konstytucyjną ochroną prawa własności i zaliczeniem regulacji w zakresie ograniczania prawa własności do materii ustawowych (art. 64 ust. 3 Konstytucji)".(Tak: Z. Leoński, Marek Szewczyk, Zasady Prawa Budowlanego i Zagospodarowania Przestrzennego, Poznań 2002 s. 87.) Wobec powyższych ustaleń trzeba stwierdzić, że zarzuty skarżącego dotyczące braków regulacji w kwestionowanym planie wynikających z postanowień art. 10 u.z.p. takich jak: brak wyznaczenia na rysunku planu miejscowego linii zabudowy dla wszystkich terenów, dla których było to wymagane, brak wyznaczenia dla wszystkich terenów, dla których było to konieczne, maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a także minimalnej wysokości obiektów budowlanych, brak wyznaczenia, pomimo takiej potrzeby, tymczasowego sposobu zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu – nie stanowi istotnego naruszenia prawa a więc nie pociąga za sobą skutków możliwości prawnej stwierdzenia nieważności planu z tego powodu. Trzeba w tym miejscu dodatkowo wyjaśnić, że prawodawca lokalny wypowiada się w części opisowej kontrolowanego planu w § 31 ust. 4 w przedmiocie odległości zabudowy mieszkaniowej od dróg. Co prawda z legendy do wszystkich Załączników od 1 – 6 kontrolowanej uchwały/planu miejscowego nie wynika, aby rysunek planu posługiwał się pojęciem linii zabudowy i w konsekwencji taką wyznaczał, ale z wyjaśnień pełnomocnika gminy i z samego rysunku planu wynika, że na rysunku planu na działce będącej między innymi przyczyną i przedmiotem skargi co do zagospodarowania, zaznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, uznając, iż w tym konkretnym przypadku zachodzi potrzeba jej ustalenia, gdyż przylega ona do drogi publicznej. Tym samym plan miejscowy spełnia wymogi ustawy w tym zakresie i tam gdzie są potrzebne - zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. zostały ustalone zgodnie z władztwem planistycznym gminy mieszczącym się w treści art. 10 u.z.p. Strona skarżąca podniosła także, że analiza rysunku planu wskazuje na to, że został on sporządzony w sposób nieczytelny, co jest m.in. konsekwencją przyjęcia nieprawidłowej jego skali. Przedmiotowy rysunek został sporządzony w skali 1:5000, w związku z czym zachodzą poważne wątpliwości w zakresie możliwości odczytania informacji wynikających z załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią§ 5 Zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych (M. P. z 1995 r., Nr 3, poz. 40), który obowiązywał w trakcie przygotowania projektu planu: "1. Rysunek projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonuje się na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, zawierającej granice władania gruntami, sporządzonej w skali odpowiadającej przedmiotowi ustaleń planu.2. Rysunek projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonuje się w technice zapewniającej możliwość publikacji w dzienniku urzędowym oraz sporządzanie jego kopii. 3. Na rysunku projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umieszcza się legendę dla określenia treści zastosowanych symboli i oznaczeń odpowiednio do przedmiotu planu". Z treści przytoczonego przepisu wynika, że zarzut skarżących podnoszących nieczytelność planu jest nieuzasadniony. Prawodawca wypowiedział się w przywołanym przepisie w przedmiocie skali planu w sposób opisowy, funkcjonalny stwierdzając, że skala planu ma odpowiadać przedmiotowi ustaleń planu. W przekonaniu Sądu zarzuty skarżącego są nieuzasadnione, gdyż w chwili uchwalania planu, prawo nie wypowiadało się zobowiązująco w przedmiocie konkretnej, liczbowo przedstawionej obowiązkowej skali rysunku planu, a przyjęta przez organ planistyczny skala planu pozwala w ocenie Sądu na odkodowanie postanowień jego części graficznej i odpowiednie systemowe połączenie je z częścią opisową planu. W odniesieniu do zarzutów skarżących podnoszących istotne naruszenie przez treść kontrolowanego planu art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a to przez brak ustalenia dla wszystkich terenów, dla których było to konieczne, stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, w związku z dokonaną zmianą przeznaczenia terenu - Sąd stwierdza, że ich nie podziela. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w odpowiedzi na skargę z brzmienia art. 10 ust. 3 u.z.p., jednoznacznie wynika, iż opłatę pobiera się, jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wartość nieruchomości wzrosła. Wobec powyższego, o ile na skutek uchwalenia planu nie dochodziło do wzrostu wartości określanie tychże stawek nie jest wymagane ich brak nie jest ze skutkiem istotnego naruszenia prawa. W § 39 części tekstowej planu ustalono wysokość stawki procentowej w stosunku wzrostu wartości nieruchomości dla wszystkich terenów, których wartość wzrosła, w tym na poziomie 20% dla terenu zabudowy mieszkaniowej MN (które to przeznaczenie zostało ustalone dla terenu objętego skargą). Teren zabudowy wielorodzinnej MW, przytoczony w uzasadnieniu skargi, został wyznaczony tylko w miejscowości S. i obejmował wyłącznie teren istniejącej zabudowy wielorodzinnej, a więc wobec braku zmiany zagospodarowania ww. terenu, wartość jego nie wzrosła w związku z uchwaleniem planu, nie zaistniała więc konieczność ustalenia stawki wzrostu wartości. Zdaniem Sądu należy podkreślić, że jakkolwiek przepis art. 10 ust.3u.z.p. stanowi normę o charakterze iuscogens, nie może być tak rozumiany, iż wymienione w nim ustalenia - należy umieszczać w każdym planie miejscowym, bez względu na to, czego plan dotyczy i jakich ustaleń dokonuje i że brak tych ustaleń stanowi w każdym przypadku istotne naruszenie prawa. Jeżeli bowiem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 10 ust. 3 u.z.p. - to brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego istotnej niezgodności z prawem. Generalnie z przepisu tego wynika zasada sporządzania planu miejscowego polegająca na zakazie pominięcia określonych w nim ustaleń, gdy zachodzą okoliczności, których ustalenia mogą dotyczyć. W kontekście rozważanego art. 10 ust. 3 u.z.p. – treść tego przepisu oznacza tyle, iż nie można nie określić stawek renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona. Jednakże jeżeli oczywistym jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, to ustalenie opłaty przez radę gminy poprzez określenie wysokości jej stawki w planie miejscowym nie jest niezbędne pod rygorem istotnego naruszenia prawa, ponieważ nie będzie służyło celowi, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.z.p., a więc ustaleniu i pobraniu przez gminę od właściciela nieruchomości opłaty stanowiącej część zysku ze sprzedaży nieruchomości. Podobne poglądy, ale na gruncie ustaleń odnoszących się do przedmiotowych stawek na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Gl 378/07 oraz z dnia 10 października 2007 r., II SA/ Gl 616/07 (niepubl.).Innymi słowy, w sytuacji wyjątkowej, ewentualnego zaistnienia i wykazania okoliczności faktycznych i (lub) prawnych niespornych i niewątpliwych, a odnoszących się do terenu objętego planem, z powodu których nie określono stawek renty planistycznej, nie będziemy mieć do czynienia z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 3 u.z.p. Przykładowo, w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych wskazać należy, iż wzrost wartości nieruchomości nie następuje najczęściej na terenach mających charakter publiczny (np. drogi, cmentarze) oraz na terenach, których dotychczasowe przeznaczenie na skutek uchwalenia planu nie ulega zmianie. Tego typu sytuacja miała właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy tereny dla których Rada Gminy Sułkowice nie ustaliła stawki procentowej, oznaczone na rysunku planu symbolem MW nie zmieniły przeznaczenia. Bezspornym jest, iż przeznaczenie tych gruntów tożsame jest z dotychczasowym ich wykorzystaniem i funkcją społeczno-gospodarczą. Zaskarżony plan miejscowy utrwalił - w tym zakresie - jedynie istniejący stan zagospodarowania tych terenów. Sąd zaznacza w tym miejscu, że nie rozpatruje tych zarzutów skarżących , które zostały sformułowane na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie stanowią one wzorca dla kontroli legalności kwestionowanej uchwały. Z wszystkich przedstawionych powyżej względów, oczywiście tych akceptujących zasadność skargi - skarga odniosła skutek w drodze stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.