I OSK 1642/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 142/14 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 142/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę R. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 1979 r., znak: [...], Naczelnik Gminy J. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych, części nieruchomości o powierzchni 30382 m² z nieruchomości o powierzchni 33900 m², położonej w Wincentowie, gmina J., stanowiącej w dniu wywłaszczenia współwłasność J. K. w 1/4 części, M. K. w 1/4 części oraz R. K. w 1/2 części. Decyzją z dnia [...] listopada 1979 r., znak: [...], Wojewoda R. utrzymał w mocy ww. decyzję wywłaszczeniową. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności obu ww. decyzji wystąpili J.K., M.K. oraz R. K.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazując, że przeznaczenie pod pracownicze ogródki działkowe mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej; przedmiotowe nabycie było zgodne z decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w R. z dnia [...] maja 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz z planem gospodarczym uchwalonym w województwie r. na lata 1978-1980. W tych warunkach były podstawy do uznania "niezbędności" i "odpowiedniości" nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Ponadto decyzja zawiera wzmiankę o niemożliwości nabycia nieruchomości w trybie rokowań, zaś brak w aktach oferty o dobrowolne odstąpienie wywłaszczonej nieruchomości nie może świadczyć o jej braku. Ponadto z uzasadnienia decyzji wynika, że odszkodowanie został prawidłowo ustalone. Decyzja wywłaszczeniowa zawiera też wszystkie określone w przepisach prawa elementy. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił R. K.. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu decyzji podał, że organom wywłaszczeniowym nie można zarzucić, że wydały decyzje z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość była objęta planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Radomia i wydaną na jego podstawie decyzją z dnia [...] maja 1977 r. o ustaleniu miejsca warunków realizacji inwestycji. Obowiązek zakładania ogrodów działkowych ciążył ustawowo na gminach, które miały prawo nabywania odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia, gdyż prezydentów i wojewodów obowiązywała uchwała Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1977 r. nr 83 w sprawie rozwoju pracowniczych ogródków działkowych do 1980 r. (M.P. Nr 15, poz. 82), skierowana do wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego, która zobowiązywała do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogródki działkowe oraz przeznaczenia ich, w terminie do dnia 31 sierpnia 1977 r., w planach zagospodarowania przestrzennego na lata 1978-1980, pod stałe ogrody działkowe w wykazie, stanowiącym załącznik do tej uchwały. Ponadto Minister, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 759/11, wskazał, że ówczesne przepisy nie dawały organowi wywłaszczeniowemu wskazówek odnośnie pojęć "niezbędność" i "odpowiedniość", a ustawy nie określały przesłanek, które powinny zaistnieć, aby uznać grunty za niezbędne, czy też odpowiednie pod wywłaszczenie. Podtrzymując wcześniejszą argumentację podał, że "niezbędność" i "odpowiedniość" wywłaszczonej nieruchomości ustalano nie w chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz już w momencie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia przez ówczesne organy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Odnosząc się do kwestii kolizji wywłaszczenia z zasadą ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych Minister wskazał, że nie może ona świadczyć o uznaniu decyzji wywłaszczeniowych za wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż obowiązujące wówczas przepisy, także te rangi konstytucyjnej, wprost nie zakazywały wywłaszczania na cele publiczne gruntów prywatnych, stanowiących gospodarstwa rolne. Jednocześnie Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36) chroniła inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym zapewniała prawo do wypoczynku, co realizowano m.in. przez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Zasada ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych współistniała zatem z innymi prawami obywatelskimi. Zdaniem organu nadzoru, wniosek Zarządu Gospodarki Terenami w R. z dnia 24 września 1979 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego był uzasadniony, a w sytuacji braku akt archiwalnych, wskazanie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 1979 r., że wywłaszczenia dokonano w związku z niemożnością jej nabycia w trybie art. 6 ww. ustawy, nie daje podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia tego przepisu. Organ wywłaszczeniowy poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wyznaczył rozprawę na dzień 22 października 1979 r., na której, wobec braku protokołu, nie wiadomo, czy biegli szacujący wywłaszczoną nieruchomość byli wysłuchani (art. 17 ust. 1 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.). Wskazując na wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, Minister podniósł, że wprawdzie brak biegłych na rozprawie stanowi naruszenie przepisów ustawy, to jednak nie może być on oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1979 r. wynika, że odszkodowanie zostało przyznane na podstawie art. 8 ww. ustawy oraz zarządzenia Wojewody R. z dnia 22 marca 1978 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za grunty wywłaszczone na rzecz Państwa. Wskazując na powyższe Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K., wnosząc o stwierdzenie nieważności obu decyzji Ministra Infrastruktury. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne uznanie, że brak wykazania przez organ wywłaszczeniowy "niezbędności" dla utworzenia pracowniczych ogródków działkowych w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa; - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. przez nieodniesienie się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: obrazy przepisów art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (poprzednio jako Minister Infrastruktury) wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 76/12, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1923/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wskazał, że nie zostały w sprawie naruszone zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Odmienność stanowisk zawartych w zaskarżonej decyzji i złożonych przez stronę decyzjach Wojewody z 2010 r. nie miała w sprawie znaczenia. Wynika to z tego, że w konkretnym postępowaniu nie można badać stanów faktycznych, które były podstawą orzekania w innych sprawach. Sąd I instancji nie wskazał na okoliczności wskazujące na wystąpienie skutku w postaci możliwości istotnego wpływania na wynik sprawy przez uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, które może być przyczyną uwzględnienia skargi na decyzję. Ponadto z niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego sprawie wynika, że ewentualne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego kontrolowanych decyzji nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. W sprawie został rozważony zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy przy zastosowaniu sztywnych cen). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza zatem przesłanek określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poczynił także wiążące Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazania co do dalszego postępowania, które – jak wykazano – były wynikiem błędnej oceny Sądu, co do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 142/14, oddalił skargę. Wskazał na treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." oraz na charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 K.p.a.), a także wyjaśnił na czym polega przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto wskazał na reguły postępowania wywłaszczeniowego wynikające z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 21 ust. 1 i 2). W ocenie Sądu, z analizy zaskarżonej decyzji wynika, że Minister dokonał oceny kluczowych w postępowaniu wywłaszczeniowym przepisów i trafnie nie dopatrzył się ich rażącego naruszenia. Wskazywane przez organ nadzorczy braki w dokumentacji archiwalnej dotyczącej postępowania wywłaszczeniowego istotnie utrudniały dokonanie oceny, jednak zdaniem Sądu, ocena dostępnych dowodów jaka została dokonana przez organy została przeprowadzona z zachowaniem zasad logiki, jest kompletna i zasługuje na akceptację. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że postępowania wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, a jedynie takie ustalenie dawałoby podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wbrew zarzutowi skargi, w którym skarżący wywodzi, że organ nadzorczy w zaskarżonej decyzji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne uznanie, że brak wykazania przez organ wywłaszczeniowy, że wywłaszczana nieruchomość była niezbędna w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. dla utworzenia pracowniczych ogródków działkowych, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu brak jest podstaw do dopatrywania się wskazanego naruszenia. W decyzji naczelnika Gminy J. z 1979 r. wskazano bowiem, że wywłaszczenie następuje na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych, w uzasadnieniu tej decyzji przywołano decyzję Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w R. z dnia 6 maja 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, wskazując jednocześnie na niezbędność tej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, że Naczelnik Gminy J. w decyzji, o której mowa nie wykazywał celu wywłaszczenia i okoliczności, które powodowały niezbędność nieruchomości dla wykonania nałożonych na organy zobowiązań. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, że brak szczegółowego wyjaśnienia w decyzji wywłaszczeniowej niezbędności wywłaszczenia stanowi o rażącym naruszeniu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., niezbędność ta wynika bowiem z planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji z 6 maja 1977 r., o której mowa wyżej. Sąd zgodził się z wywodami wskazanymi w zaskarżonej decyzji, że wobec przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego nieruchomości wskazanej w kwestionowanej decyzji pod stałe ogrody działkowe, Naczelnik Gminy J. wykonując te ustalenia nie naruszył rażąco prawa. Nie ulega też wątpliwości, że zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), obowiązującej do 12 maja 1981 r. pracownicze ogrody działkowe były urządzeniami użyteczności publicznej. Wbrew twierdzeniom skargi uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza przesłanki z art. 107 § 3 K.p.a. Zarówno Minister Infrastruktury, jak i Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odnieśli się do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Biorąc pod uwagę wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie dotyczącym braku ustosunkowania się przez organ w zaskarżonej decyzji do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Sąd zauważył, że obowiązkiem organu było odniesienie się do powyższego zarzutu. Naruszenie to jednak pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, albowiem wskazywane przez skarżącego decyzje dotyczą innych spraw, innych osób i zostały wydane przez inny organ, niż orzekający w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył R. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowym została przeprowadzona rozprawa administracyjna, pomimo, że w aktach postępowania administracyjnego nie ma dowodu w postaci protokołu z rozprawy administracyjnej; - art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez wadliwe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji; - art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez oddalenie skargi na decyzję administracyjną, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 12 ust. 1 Konstytucji PRL przez jego niewłaściwe zastosowanie, Sąd bowiem wadliwie ustalił, że wywłaszczenie nieruchomości należącej do skarżącego R.K. nie naruszyło statuowanej przez wyżej wymieniony przepis, konstytucyjnej zasady "ochrony gospodarstw rolnych"; - art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy z całokształtu okoliczności sprawy nie wynikała niezbędność wywłaszczenia nieruchomości należącej do skarżącego R. K.; - art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy ubiegający się o wywłaszczenie nie zwrócił się do skarżącego R. K. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i zawarcie stosownej umowy nabycia nieruchomości; - art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedokonaniu pisemnego, indywidualnego zawiadomienia właściciela R. K. o zamiarze przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego; - art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy w sprawie faktycznie nie została przeprowadzona niezbędna, wymagana dyspozycją zaskarżonego przepisu, rozprawa administracyjna (w szczególności brak dowodu w postaci obligatoryjnego protokołu z takiej rozprawy), a z całokształtu okoliczności sprawy nie wynikało, że wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna na cele wywłaszczenia; - art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegająca na wadliwym ustaleniu przez Sąd, że kontrolowane decyzje zawierają kompletne uzasadnienia faktyczne i prawne, wskazujące w szczególności na niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W piśmie z dnia 3 czerwca 2014 r. uczestnik postępowania M. K. przyłączył się do stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Przedmiot rozpoznawanej sprawy dotyczy postępowania nieważnościowego, a więc zmierzającego do zbadania czy kontrolowane decyzje wywłaszczeniowe zawierają kwalifikowane wady, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Tylko pod tym kątem Minister mógł dokonać merytorycznej kontroli decyzji wywłaszczeniowych obu instancji. W tym też zakresie sprawę rozpoznawał Sąd I instancji; zaś zarzuty skargi kasacyjnej ograniczyły się tylko do wady rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarga kasacyjnie próbuje wykazać istnienie takiej kwalifikowanej wady w decyzjach wywłaszczeniowych przez wskazanie, że decyzje te zostały wydane z "oczywistym" naruszeniem prawa. Dla wykazania wady rażącego naruszenia prawa przesłanka "oczywistości" naruszenia prawa to za mało aby można było stwierdzić, że decyzja administracyjna rażąco narusza prawo. To jak należy rozumieć przesłankę "rażącego naruszenia prawa", wskazywał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, na co prawidłowo powołał się Sąd I instancji. W tym miejscu jedynie przypomnienia wymaga (bez ponownej prezentacji tego dorobku), że przesłanka ta zachodzi gdy mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa, charakterem naruszonego przepisu i niemożliwymi do zaakceptowania skutkami z punktu widzenia praworządnego państwa. W uzupełnieniu tego stanowiska należy jedynie wskazać, że istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest też dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej rażące naruszenie prawa wiążą tylko z "oczywistością" naruszenia prawa, należy uznać, że już chociażby z tej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazania wymaga, że wbrew jej twierdzeniom także nie zachodzi owa "oczywistość" naruszenia prawa. W zakresie naruszenia art. 12 ust. 1 Konstytucji PRL wskazania wymaga, że przepis ten w sposób szczególny statuował ochronę mienia ogólnopaństwowego, w tym gruntów rolnych. W tej sprawie wywłaszczony grunt rolny stanowił własność prywatną, a więc nie można go było zaliczyć do mienia ogólnonarodowego (państwowego), które korzystałoby z konstytucyjnej ochrony ww. przepisu. Przepis ten dotyczy bowiem ochrony, ale państwowych gospodarstw rolnych. Z oczywistych względów tego rodzaju mienie nie mogło podlegać wywłaszczeniu na rzecz Państwa, skoro już stanowiło jego własność. Przepis ten w tej sprawie nie mógł zatem stanowić źródła ograniczania wywłaszczenia w odniesieniu do mienia prywatnego, a więc stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu mienia prywatnego. W tej sprawie prawidłowo też wykazano, że przedmiotowa nieruchomość podlegała wywłaszczeniu z uwagi na cele użyteczności publicznej. Realizacja pracowniczych ogrodów działkowych zgodnie z obowiązującym wówczas prawem była zaliczana do celów użyteczności publicznej. W tej sprawie zrealizowanie takiego celu na prywatnej nieruchomości nie mogło nastąpić w inny sposób niż przez nabycie prawa własności. W takiej sytuacji zachodziła przesłanka niezbędności wywłaszczenia. Taki stan faktyczny sprawy stanowi wyłącznie potwierdzenie poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego przywołanego w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 22 lutego 2010 r., I OSK 631/09; wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2012 r., I SA/Wa 1407/12). W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, obowiązującej do 12 maja 1981 r. pracownicze ogrody działkowe były urządzeniami użyteczności publicznej. Oznacza to, że w tej sprawie zaistniała przesłanka do wywłaszczenia określona w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Bez nabycia prawa własności przez Państwo nie byłoby możliwe zrealizowanie takiego celu, jakim jest realizacja pracowniczych ogródków działkowych. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że to nie decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w R. z dnia [...] maja 1977 r. decydowała o tym czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wystąpieniem celu użyteczności publicznej. Decyzja ta określała miejsce i warunki realizacji inwestycji (tj. prawny sposób użytkowania konkretnej nieruchomości), a jej wydanie nie mieściło w przesłankach ustawowych koniecznych do stwierdzenia czy mamy do czynienia z celem użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. mogła ona stanowić jedynie załącznik do wniosku o wywłaszczenia jako dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. W tym kontekście wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej, że wywłaszczenie jest niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie jest błędem wobec zaistnienia w niniejszej sprawie ustawowego celu wywłaszczenia jakim jest realizacja pracowniczych ogródków działkowych. W związku z tym nie można też przyjąć, że decyzje wywłaszczeniowe nie zawierają kompletnego uzasadnienia. Wprost w nich wskazano na cel wywłaszczenia – realizacja pracowniczych ogródków działkowych. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 12 ust. 1 Konstytucji PRL oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 i art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Brak jest bowiem podstaw, że w tym zakresie doszło do naruszenia prawa, nie mówiąc o rażącym naruszeniu prawa, czego nie wykazała strona skarżąca kasacyjne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można wywieść, że w sprawie nie zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak i nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej celem ustalenia wysokości odszkodowania. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia 24 września 1979 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, z którego wynika, że organ uwzględnił przy jego doręczeniu skarżącego R. K.. Ponadto z treści odwołania od decyzji wywłaszczeniowej jakie złożył sam R. K. wynika, że wiedział on o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowej. Z odwołania tego wynika również, że w dniu 22 października 1979 r. przed organem skarżący wyraził zgodę na przekazanie Państwu jego nieruchomości na ogródki działkowe, jednak sprzeciwił się wyznaczonej cenie. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika natomiast, że wysokość odszkodowania została orzeczona zgodnie z opinią biegłego oraz w oparciu o zarządzenie Wojewody R. z dnia 22 marca 1978 r. w sprawie ustalania wysokości stawek odszkodowania za grunty wywłaszczone na rzecz Państwa oraz wytycznych o nabyciu gruntów na cele rolnicze przez jednostki gospodarki uspołecznionej na obszarach gmin województwa r.. Ponadto treść ww. odwołania wskazuje na brak porozumienia co do możliwości umownego nabycia prawa własności. Wynika z tego, że przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej skarżący nie wyraził zgody na zaproponowaną cenę, co świadczy o prowadzonych w tej kwestii rokowaniach, które jak wskazuje się orzecznictwie należy rozumieć szeroko. Chodzi bowiem o przedstawienie stanowisk stron, co w tej sprawie potwierdził sam skarżący w treści ww. odwołania, ponieważ znał propozycję ceny, na którą nie przystał. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej na podstawie akt sprawy, które z uwagi na znaczny upływ czasu zawierają w tym zakresie braki, nie jest uprawnione twierdzenie, że organ przed wydaniem decyzji nie prowadził rokowań, skoro skarżący przed wydaniem decyzji miał możliwość wypowiedzenia się w tej kwestii, oświadczając, że nie zgadza na "wyznaczoną cenę". Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 17 ust. 1 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Brak jest bowiem podstaw, że i w tym zakresie doszło do naruszenia prawa, nie mówiąc o rażącym naruszeniu prawa, czego nie wykazała strona skarżąca kasacyjne. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowym została przeprowadzona rozprawa administracyjna, pomimo, że w aktach postępowania administracyjnego nie ma dowodu w postaci protokołu z rozprawy administracyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji nie mozna też stwierdzić jakoby doszło do naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez wadliwe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do kompletności uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na tresć art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wypowiedział się w prawomocnym wyroku o sygn. akt I OSK 1923/12 Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że to uzasadnienie w tej konkretnej sprawie nie narusza przesłanek określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne konstruowanie skargi kasacyjnej przez stronę postępowania w sposób niezgody z taką oceną. Orzeczenie prawomocne wiąże m.in. strony postępowania. W innym wypadku skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zachodziły podstawy do oddalenia skargi; dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwioncyh podstaw. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Argumentacja w tym zakresie i tak zmierzała do wykazania tylko oczywistego naruszenia prawa, co nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do wykazania wady rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.