VII SA/Wa 2282/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].08.13 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - po rozpatrzeniu zażalenia O. . w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2013 r. znak: [...], odmawiające dopuszczenia O. do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].06.2009 r. Nr [...] - uchylił w całości zaskarżone postanowienie z dnia [...].07.2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że O. . pismem z dnia 18.01.2013 r., powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, wniosło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].06.2009 r. Nr [...], udzielającej P. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na użytkowanie (przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych) stacji bazowej telefonii cyfrowej [...], zlokalizowanej w P. przy ul. Ż. na działce nr [...].[...] WINB pismem z dnia [...].03.2013 r. zawiadomił strony w trybie art. 61 § 4 Kpa o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w P.. Decyzją z dnia [...].04.2013 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w P. z dnia [...].06.2009 r. Nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...].07.2013 r. odmówił dopuszczenia O. w R. do udziału w tym postępowaniu. Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że należy uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że O. pismem z dnia [...].01.2013 r. wniosło o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].06.2009 r. Nr [...], wniosek ten nie został rozpoznany. [...] WINB nie wydał postanowienia w trybie art. 31 § 2 Kpa, a jedynie wszczął postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy uprawnień wynikających z art. 61 § 1 Kpa. W ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego nie dopuszczono Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w P. z dnia [...].06.2009 r. zostało ostatecznie zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2013 r. umarzającą postępowanie. GINB wskazał, że decyzja ta nie została doręczona O. co również potwierdza, że Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że po wydaniu tej decyzji nie było podstaw (na tym etapie postępowania) do wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...].07.2013 r., odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, ponieważ nie toczyło się już postępowanie główne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w P. z dnia [...].06.2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku O. z dnia [...].01.2013 r., dotyczącego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].06.2009 r., uwzględniając aktualny stan faktyczny i prawny sprawy w kontekście uregulowań art. 31 § 1 Kpa. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].08.2013 r. [...] złożyła T. S.A., zarzucając naruszenie art. 31 § 1 Kpa, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez pominięcie okoliczności, iż Stowarzyszenie wnosząc podanie na podstawie art. 31 § 1 Kpa winno wskazać uzasadniający to interes społeczny; naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...].06.2009 r., zawiadamiając o tym fakcie Stowarzyszenie. Strona skarżąca wskazała, że pismem z [...].01.2013 r. O. wniosło o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...]. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt: [...]. Organ zawiadomił o przedłużeniu terminu potrzebnego do rozpatrzenia wniosku. Zawiadomienie na podstawie art. 36 § 1 Kpa z 20.02.2013 r. zostało przesłane m.in. do O. Następnie [...].03.2013 r. organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zawiadomienie o wszczęciu postępowania również zostało przesłane do Stowarzyszenia. Zdaniem strony skarżącej nie sposób zatem przyjąć, iż nie został rozpoznany wniosek Stowarzyszenia z [...].01.2013 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przeciwnie - organ uznał wniosek organizacji społecznej za uzasadniony w zakresie żądania wszczęcia postępowania. Skarżąca podkreśliła, że uwzględnienie żądania organizacji społecznej wszczęcia z urzędu postępowania nie przesądza o dopuszczeniu jej do udziału w tym postępowaniu. Podniosła, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 Kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania Stowarzyszenia tylko z tego względu, że jest ono organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Skarżąca spółka podkreśliła, że organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, tymczasem O. ograniczyło się we wniosku jedynie do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, tj. okoliczności uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przekładając go w żadnej mierze na interes społeczny. Zdaniem skarżącej za słuszne należy uznać stanowisko organu I instancji, że Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. wystąpiło O. z siedzibą w R.. Stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1. wszczęcia postępowania, 2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z powołanych regulacji wynika, że organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania przy spełnieniu trzech kryteriów: po pierwsze postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej, po drugie jest to uzasadnione celami statutowymi danej organizacji społecznej i po trzecie, gdy przemawia za tym interes społeczny. Jedynie wskazane kryteria mogą (i muszą) podlegać ocenie organu administracji publicznej. Z kolei art. 31 § 2 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Nie można, zatem zgodzić się z organem odwoławczym, że wszczęcie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania z urzędu spowodowało, iż organ ten nie badał przesłanek z art. 31 k.p.a. Organ nie orzeka bowiem odrębnym postanowieniem o zasadności bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej, a wydaje w oparciu o treść art. 31 § 2 k.p.a. postanowienie o wszczęciu (bądź odmowie wszczęcia) postępowania lub o dopuszczeniu (bądź odmowie dopuszczenia) do udziału w danym postępowaniu administracyjnym. Przyjęcie stanowiska organu przeczyłoby nie tylko literalnej wykładni art. 31 k.p.a., ale także byłoby sprzeczne z ratio legis tego przepisu. Organizacja społeczna występuje z wnioskiem na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. jednakże wszczęcie postępowania przez organ - w przypadku uznania żądania organizacji społecznej za uzasadnione - następuje z urzędu. Wprowadzenie możliwości żądania przez organizacje społeczne wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, miało na celu m.in. wprowadzenie społecznej kontroli dla spraw o istotnym znaczeniu dla określonej grupy mieszkańców danego obszaru. Wyjaśnić także należy, iż art. 31 § 1 k.p.a. nie wskazuje, że inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać jedynie następujące postaci: żądania tylko wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim, żądania dopuszczenia do postępowania już toczącego się w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym w każdej instancji i w każdym trybie. W szczególności organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku, bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), Lex/el. 2011 - komentarz do art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego). Postanowienie o wszczęciu postępowania na żądanie organizacji społecznej ma charakter wyjątkowy. Poza tą sytuacją, przepisy procedury administracyjnej nie przewidują wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia zwyczajnego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 15 lipca 1992 r., V SA 178/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 20). Jednocześnie podkreślić należy, że mimo formuły wskazującej na "żądanie" organizacji społecznej, postępowanie w tym przypadku wszczyna organ z urzędu. Jeśli postępowanie w określonej sprawie może być wszczęte tylko na wniosek strony, a nie ma możliwości zastosowania art. 61 § 2 k.p.a., to żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania w takiej sprawie powinno prowadzić do odmownego załatwienia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Błędem organu I instancji – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było to, że rozpoznając wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania z urzędu, organ nie zastosował przepisu art. 31 § 2 k.p.a. i nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, co jednoznacznie wskazywałoby (formalnie), że Stowarzyszenie ma przymiot podmiotu na prawach strony, nie zaś jak uczynił to nieprawidłowo organ, wysyłając jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w trybie art. 61 § 4 k.p.a., w którym poinformował, że wszczyna postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Znamienne jest także to, iż organ ten w dniu [...] lutego 2013r. zawiadomił strony, w tym Stowarzyszenie, iż postępowanie z wniosku Stowarzyszenia w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa., tak więc nie żywił wątpliwości, iż postępowanie ma być wszczęte z urzędu ale na wniosek organizacji. W świetle powyższych okoliczności, należy stwierdzić, że skoro [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał żądanie Stowarzyszenia za uzasadnione i wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w P. z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...], to tym samym skarżące Stowarzyszenie uzyskało legitymację na podstawie art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony. Konsekwentnie więc zbędne stało się wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2013r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie dopuszczenia O. z siedzibą w R. do udziału w tym postępowaniu, tym bardziej ,że –jak podkreślił organ postępowanie to zostało już zakończone. Z tych przyczyn uchylenie zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy należy uznać za prawidłowe, choć uzasadnienie tego rozstrzygnięcia winno być zgoła odmienne. Organ odwoławczy, ograniczył się w istocie tylko do stwierdzenia, że brak formalnego postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 31 § 2 k.p.a. zamyka drogę do traktowania Stowarzyszenia jako podmiotu na prawach strony z jednoczesnym stwierdzeniem ,iż wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2013r nie został rozpoznany i to uchybienie winno być usunięte przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.. Takie rozumowanie organu II instancji nie może zasługiwać na akceptację, gdyż nadmierny jego formalizm w tej kwestii i błędy organu I instancji (brak postanowienia) nie mogą pozbawić Stowarzyszenia przysługujących mu praw procesowych jako podmiotu na prawach strony. Kwestia konieczności wydania odrębnego postanowienia (art. 31 § 2 k.p.a.) nie może mieć przesądzającego znaczenia. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przyjęcie przez organ wniosku o wszczęcie postępowania i wysyłanie do Stowarzyszenia zawiadomień, oznacza, że organizacja ta została dopuszczona do udziału w postępowaniu (tak np. wyrok NSA z 17 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 855/88- LEX ONSA 1990/1/3, wyrok NSA z 11 marca 1008 r., sygn. akt II OSK 191/07 - LEX nr 468727, wyrko NSA z 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 94/05- LEX nr 201347, wyrok NSA z 17 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 329/10-LEX nr 992552). Reasumując , w ocenie Sadu, w sprawie niniejszej nie istnieje konieczność wydania postanowienia pozytywnego czy tez negatywnego w przedmiocie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, bowiem uwzględnienie żądania wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej powoduje, iż organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Z tych przyczyn Są uznał, iż zaskarżone postanowieni odpowiada prawo choć jego uzasadnienie narusza normę art. 107 § 3 kpa lecz nie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy , o którym mowa w art. 145 § 1pkt 1 lit c ppsa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).