I SA/Sz 1012/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska,, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. G . na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 27 marca 2013 r. nr XXXII/396/2013 w przedmiocie zmiany budżetu i zmian w budżecie gminy na 2013 rok oddala skargę. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach nr XXXII/396/2013 z 27 marca 2013 r, w sprawie zmiany budżetu i zmian w budżecie gminy na rok 2013, zarzucając, iż wydana została z naruszeniem: a. art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013, poz. 594) zwana dalej "u.s.g.", poprzez dokonanie zmian w budżecie Gminy innych niż wnioskowane przez organ wykonawczy - Burmistrza Gminy, b. art. 240 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, z 2009 r., poz.1240 ze zm.) dalej zwana "u.f.p.", poprzez dokonanie zmian w budżecie polegających na zwiększeniu wydatków bez zgody Burmistrza, i wniósł o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu skargi Zakład wskazał, że Rada Miejska w Gryficach w uchwale nr XXXII/396/2013 z 27 marca 2013 r. w sprawie zmiany budżetu i zmian w budżecie gminy na rok 2013 dokonała zmian w budżecie w sposób odmienny od złożonego przez organ wykonawczy - Burmistrza - projektu uchwały Rady Miejskiej, który w szczególności w § 5 oraz w § 6 projektu uchwały nie przewidywał zmian jakie zostały dokonane przez organ stanowiący Gminy . Zmiany takie zostały dokonane z naruszeniem art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. , który przyznaje burmistrzowi wyłączne prawo do zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy, radzie miejskiej dając prawo do podjęcia uchwały zgodnej z projektem organu wykonawczego bądź odmowy uchwalenia uchwały w takiej treści. Żadne przepisy prawa nie dają, zdaniem Skarżącego radzie miejskiej, przewodniczącemu rady, grupie radnych, komisji rewizyjnej umocowania do składania propozycji zmian w budżecie. Na poparcie stanowiska Skarżący przywołał poglądy z orzecznictwa sądów administracyjnych, regionalnych izb obrachunkowych jak też doktryny. Dodatkowo Skarżący wskazał także na nieścisłości i brak logiki w zaskarżonej, uchwale co uniemożliwia jej wykonanie w tym w § 5 (Wprowadza się zmiany w planie finansowym Z.: 1) Zwiększa się przychody ogółem o kwotę [...] 2) Zwiększa się wydatki ogółem o kwotę [...] 3) Zmniejsza się stan środków obrotowych na koniec roku o kwotę [...] zł.), które to zmiany winny być zgodne z załącznikiem NR 5 do uchwały podczas gdy poprzedni zapis uchwały budżetowej z 18 grudnia 2012 r. w załączniku nr 8 określał kwotę wydatków [...] zł. Występuje różnica [...] zł, która jest niezgodna z § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Nadto w załączniku jest mowa o wpłacie do budżetu [...] oraz zapis termin wpłaty do budżetu kwoty [....] do 30 czerwca 2013 r. W uchwale nie określone z jakiego tytułu ma nastąpić ta wpłata. Zapis ten pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 7 u.f.p.. Z. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwał dnia 27 maja 2013 r. Radę Miejską do usunięcia nieprawidłowości w podjętej uchwale przez Radę Miejską w Gryficach. Rada Miejska w Gryficach nie udzieliła merytorycznej odpowiedzi na wezwanie Skarżącego. Rada Miejska w Gryficach w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi wskazując na brak legitymacji do wniesienia skargi, a na wypadek nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi o jej oddalenie. Zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Rady właściwym jest wypowiedzenie się za szerokim rozumieniem kompetencji uchwałodawczej jednostki samorządu terytorialnego. Stopień związania rady gminy złożonym projektem uchwały budżetowej wynika wyłącznie z treści przepisu art. 240 ust. 2u.f.p.. Prawo do podejmowania uchwały można określić jako prawo do wyrażenia woli w zakresie tego, co ma być uchwalone. Obejmuje ono nie tylko uprawnienie do przyjęcia danego aktu, ale też uprawnienie do decydowania o jego treści. Dlatego też inicjatywa uchwałodawcza, co do zasady, nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów. Powołała w tym zakresie Rada poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych. Nieuzasadniony i niezrozumiały uznała Rada zarzut, zgodnie z którym uchwała, zdaniem Skarżącego narusza prawo, albowiem prowadzi do zwiększenia wydatków. Zgodnie z art.240 ust. 2 u.f.p. bez zgody burmistrza organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W powołanym przepisie ustawodawca wyraźnie wymienia przypadki, w których organ stanowiący nie może podjąć uchwały sprzecznej ze stanowiskiem organu wykonawczego. Z tego wynika, iż należy przyjąć, że we wszystkich pozostałych przypadkach, nie objętych hipotezą ustępu 2 art. 240 u.f.p., organ stanowiący może podejmować uchwały niezgodne z wnioskami organu wykonawczego. W szczególności może zatem, mimo sprzeciwu organu wykonawczego, podjąć uchwałę powodującą zmniejszenie przychodów jednostki lub też powodującą zwiększenie jej wydatków, byleby tylko zmiany te nie spowodowały jednoczesnego zwiększenia deficytu budżetu jednostki. Rada wskazała w tym zakresie na poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych. Rada stwierdziła, że dokonana przez organ stanowiący gminy zmiana w przygotowanym przez organ wykonawczy tej gminy projekcie zmiany uchwały budżetowej, mimo, że zwiększyła wydatki gminy, nie spowodowała jednak zwiększenia deficytu budżetu. Tym samym również i w tym względzie skargę należy uznać za niezasadną. Dodatkowo Rada wskazała, że sporna uchwała była przedmiotem badania jej zgodności z prawem przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Na posiedzeniu w dniu 30 kwietnia 2013 r., Regionalna Izba Obrachunkowa w dniu 29 lipca 2013 r. stwierdziła, że przedmiotowa uchwała nie narusza prawa, gdyż zdaniem Izby, bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego tylko takich zmian, które powodowałyby zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Stanowisko to, zdaniem Izby, jest zgodne z aktualnie obowiązującą ustawą o finansach publicznych. W związku z powyższym, według Rady Miejskiej w Gryficach, zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Jednocześnie, mając na względzie uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/2012 wskazano, iż z uwagi na szczególne okoliczności, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej, odpowiedź niniejszą sygnuje przewodniczący rady. Wskazano, iż zaskarżona uchwała podjęta została w treści innej od tej wnioskowanej przez organ stanowiący gminy. Zachodzi zatem uzasadniona obawa, iż reprezentowanie gminy w omawianym przypadku przez burmistrza mogłoby uniemożliwić obiektywne reprezentowanie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: ustawa p.p.s.a.),. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu ustawodawca zawarł katalog form działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy. W myśl art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Konkretyzację uprawnień kontrolnych sądów zawierają przepisy ustaw samorządowych, w tym przepisy u.s.g. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust 1 u.s.g. polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga spełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Gryficach nr XXXII/396/2013 z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie zmiany budżetu i zmian w budżecie gminy na rok 2013 r. Niewątpliwie skarga na uchwałę budżetową rady gminy należy do kategorii spraw wymienionych art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Uchwała taka jest bowiem podejmowana w zakresie administracji publicznej, a więc zaskarżony akt – co do zasady - podlega kontroli sądowej. Rozpoznawana skarga wniesiona została po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (27 maja 2013 r.). Przystępując do badania legitymacji procesowej Skarżącego należy wskazać, że stosownie do unormowania art. 101 ust. 1 u.s.g. służy ona podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Nie jest to skarga powszechna, służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia w tym zakresie przysługują organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi, rzecznikowi praw obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę w tym trybie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę-prawno materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez Skarżącego naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną Skarżącego. Skargę z art. 101 ust 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym – konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony uchwałą rady gminy (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1475/08, wyrok z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego (tak wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01 dostępny LEX nr 81964). W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie Skarżący skutecznie nie przeprowadził dowodu naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na własną, indywidualną sytuację prawną. Przedmiotem skargi jest uchwała budżetowa na 2013 r. – jej zmiana i zmiana w budżecie. Uchwała budżetowa jest planem dochodów i wydatków gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień czy zobowiązań osób trzecich. Taki charakter przepisów wynika z przyjętej koncepcji samorządu terytorialnego, według której gmina, jako wspólnota jej mieszkańców, jest podmiotem prawa. Samorząd oznacza prawo do zarządzania określonym zakresem spraw publicznych, na własną odpowiedzialność, w interesie mieszkańców. Zadania gminy realizowane są za pośrednictwem wybieralnych organów. Do uchwalenia budżetu uprawniona jest wyłącznie rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), nie można go korygować w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący upatruje nieważności uchwały budżetowej (ewentualnie jej niezgodności z prawem) w jej podjęciu z naruszeniem norm kompetencyjnych co do wnioskowania zakresu zmian i sprzeczności zapisu samej uchwały z jej załącznikiem. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zmierza do doprowadzenia do zmian w budżecie gminy oraz w planie finansowym Z. ,zgodnie z przedłożonym przez Burmistrza projektem, zgodnym z wnioskiem Z.. Skarżący nie wskazuje zatem na naruszenie jego indywidualnej sytuacji prawnej wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego. Kwestionuje natomiast tryb podejmowania zmian w budżecie i uchwale budżetowej i sprzeczności w jego zapisach. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej w skardze uchwały, Skarżący uzasadnia zatem wyłącznie interesem faktycznym, który – jak przyjmuje się w orzecznictwie – występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie, a zatem, że przysługuje mu legitymacja do złożenia skargi. Brak jest bowiem bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki Skarżącego, które by wynikały z konkretnej normy prawnej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.