II OSK 1899/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2544/13 w sprawie ze skargi Gminy L. na niewyrażenie zgody przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie połączenia biblioteki z inną instytucją kultury 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy L. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowanie kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2544/13 oddalił skargę Gminy L. na niewyrażenie zgody z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na połączenie biblioteki publicznej z inną instytucją kultury. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Rada Miejska w L. w dniu [...] grudnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru połączenia samorządowych instytucji kultury – Biblioteki Publicznej w L. i Ośrodka Kultury w L. w jedną samorządową instytucję kultury – Centrum Kultury w L. W wyszczególnionych paragrafach uchwały wskazano, że o wydanie zgody na połączenie ww. instytucji należy wystąpić do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (§ 2 ust. 2). Należy zasięgnąć opinii Krajowej Rady Bibliotecznej i Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej - Książnicy Kopernikańskiej w Toruniu w sprawie ww. połączenia (§ 2 ust. 1). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi L. (§ 4). Burmistrz L. wykonując ww. uchwałę pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. wystąpił do Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej - Książnicy Kopernikańskiej w Toruniu o wydanie opinii zgodnie z przepisem art. 13 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r., poz. 642 ze zm.) oraz do Krajowej Rady Bibliotecznej, a pismem z dnia 6 maja 2013 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wydanie na podstawie art. 13 ust. 8 ustawy o bibliotekach zgody w tej sprawie. W odpowiedzi na powyższe Wojewódzka Biblioteka Publiczna – Książnica Kopernikańska w Toruniu w piśmie z dnia 15 lutego 2013 r. wydała pozytywną opinię w sprawie połączenia Biblioteki Publicznej w L. i Ośrodka Kultury w L., a Krajowa Rada Biblioteczna w piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. negatywnie zaopiniowała wniosek. Po zapoznaniu się z powyższymi opiniami Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] poinformował, że nie wyraża zgody na połączenie Biblioteki Publicznej w L. z Ośrodkiem Kultury w L. uzasadniając tym, że w ocenie MKiDN połączenie ww. instytucji spowoduje uszczerbek w wykonaniu dotychczasowych zadań Biblioteki Publicznej w L. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Burmistrz L. wezwał do usunięcia naruszenia prawa i zajęcia stanowiska zgodnie z przepisami prawa. W ocenie Burmistrza L. powyższe stanowisko zajęte przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego narusza przepis art. 13 ust. 8 w związku z art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach, uchybia zasadom wyrażonym w art. 2, art. 7 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i zaprzecza stanowi faktycznemu w sprawie. Burmistrz podniósł, że Minister nie podał jakiegokolwiek uzasadnienia swej oceny wrażonej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wskazał, że nie odniósł się do argumentów organizatora zawartych w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2012 r. i informacji o zamiarze połączenia wraz z uzasadnieniem. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] Minister poinformował, że nie stwierdza zarzucanego przez stronę naruszenia prawa i nie znajduje podstaw dla zaprezentowanej interpretacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewyrażenie zgody z dnia [...] sierpnia 2013 r. przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na połączenie biblioteki z inną instytucją kultury wniosła Gmina L. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem strony skarżącej przez wydanie zaskarżonego aktu przekroczone zostały granice uznania administracyjnego i w zupełności pominięte zostały racje organizatora. Skarżąca podniosła, że gołosłownie stwierdzono w skarżonym akcie, iż połączenie ww. instytucji spowoduje uszczerbek w wykonywaniu dotychczasowych zadań Biblioteki Publicznej w L., nie podając na czym ten uszczerbek miałby polegać. W ocenie skarżącej skarżony akt poprzez przywołanie opinii Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej – Książnicy Kopernikańskiej w Toruniu oraz Krajowej Rady Bibliotecznej stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym i prawnym zaistniałym w sprawie, w szczególności wynikającym z pisma Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej – Książnicy Kopernikańskiej w Toruniu z dnia 15 lutego 2013 r. oraz przepisu art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że brak zgody z dnia [...] czerwca 2013 r. stanowi "czynność", o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem dotyczy ona obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, czyli ustala, stwierdza, uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że stosownie do art. 13 ust. 2, 7 i 8 ustawy o bibliotekach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2012 r. - na podstawie art. 5 pkt 4 lit a, c i d oraz art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 207, poz. 1230) - od tego dnia może mieć miejsce połączenie biblioteki publicznej z inną instytucją kultury, jeżeli: 1. połączenie nie spowoduje uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań, 2. organizator na 6 miesięcy przed dniem wydania aktu o połączeniu poda do publicznej wiadomości informację o swoim zamiarze z uzasadnieniem, 3. wyrażona zostanie opinia przez Radę i właściwą wojewódzką bibliotekę publiczną oraz zostanie wydana zgoda przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Sąd wskazał, że żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje jak ma wyglądać procedura uzyskiwania, czy też wyrażania zgody na połączenie biblioteki publicznej z inną instytucją kultury przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W ocenie Sądu, ustawodawca pomimo sformułowania art. 13 ust. 8 ustawy, wskazuje na posiłkowanie się wcześniej wyrażonymi w ramach tego przepisu opiniami wymienionych podmiotów. W tym znaczeniu opinii Rady i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej podlega ocena, czy połączenie biblioteki publicznej z inną instytucją kultury nie spowoduje uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań. W sprawie niniejszej Wojewódzka Biblioteka Publiczna – Książnica Kopernikańska w Toruniu w piśmie z dnia 15 lutego 2013 r. wydała pozytywną opinię w sprawie połączenia Biblioteki Publicznej w L. i Ośrodka Kultury w L., a Krajowa Rada Biblioteczna w piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. negatywnie zaopiniowała wniosek. Negatywna opinia Krajowej Rady Bibliotecznej dała asumpt do wyrażenia braku zgody przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W ocenie Sądu, czynność wykonywana przez Ministra w ramach art. 13 ust. 8 ustawy o bibliotekach ma charakter uznaniowy, a żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku uzasadnienia swojego stanowiska. Przychylenie się do stanowiska Krajowej Rady Bibliotecznej, a nie pozytywnej opinii Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej – Książnicy Kopernikańskiej w Toruniu należy do swobodnej kompetencji Ministra. Taka konstrukcja czyni zdaniem Sądu niezasadnym zarzut przekroczenia uznania administracyjnego, zwłaszcza, że Minister wskazał, iż w jego ocenie połączenie obu instytucji spowoduje uszczerbek w wykonywaniu dotychczasowych zadań Biblioteki Publicznej w L. Sąd wskazał, że wprawdzie nie podziela wyrażonego przez organ w odpowiedzi na skargę stanowiska, iż opinie Rady i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej o których mowa w art. 13 ust 8 ustawy stanowią conditio sine qua non zgody Ministra, bowiem konstrukcja przepisu, jak słusznie podnosi skarżący, wskazuje, iż wymóg uzyskania powyższych opinii kierowany jest do organizatora i stanowi obok zgody Ministra niezbędny warunek zgodnego z prawem aktu o połączeniu, jednak w żadnym razie konstatacja ta nie niweczy prawidłowości dokonanej przez Ministra czynności. Z tych wszystkich względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina L., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 13 ust. 8 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach, na skutek czego skarga Gminy L. z dnia 24 października 2013 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2544/13 oddalona. Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina zwróciła uwagę, że wydanie zgody, o której mowa w art. 13 ust. 8 ustawy o bibliotekach, ma uznaniowy charakter, jednakże niewyrażenie zgody przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w oparciu o lakoniczne i gołosłowne stwierdzenie, że połączenie ww. instytucji spowoduje uszczerbek w wykonaniu dotychczasowych zadań Biblioteki Publicznej w L., prowadzi do przekonania, że czynność dokonana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchybia powołanemu przepisowi prawa i godzi w wartości określone przepisami art. 2, 7, 16 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że przekracza granice uznania administracyjnego, pomija w zupełności argumentację organizatora, a ponadto sprzeczne jest ze stanem faktycznym i prawnym zaistniałym w tej sprawie, w szczególności wynikającym z pisma Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej - Książnicy Kopernikańskiej w Toruniu z dnia 15 lutego 2013 r. oraz z przepisu art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nie wskazuje ponadto, jaki uszczerbek w wykonywaniu dotychczasowych działań Biblioteki w ocenie organu miałby nastąpić. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że mimo iż do czynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, będącej przedmiotem skargi, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to uznanie administracyjne należy oceniać w świetle zasad konstytucyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 13 ust. 8 ustawy o bibliotekach, połączenie biblioteki publicznej z inną instytucją kultury wymaga zasięgnięcia opinii Krajowej Rady Bibliotecznej i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz wydania zgody przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji ww. przepisu poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że czynność dokonywana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postaci niewyrażenia zgody na połączenie biblioteki publicznej z inną instytucją kultury nie wymaga uzasadnienia. W ocenie Gminy taka wykładnia powołanego przepisu skutkuje brakiem możliwości weryfikacji uznania administracyjnego organu. Wskazać należy, że zgoda lub jej brak wyrażona na podstawie art. 13 ust. 8 ustawy o bibliotekach stanowi czynność noszącą pewne cechy działania nadzorczego, bowiem ostateczna decyzja w kwestii połączenia biblioteki publicznej z inną instytucją kultury należy do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Czynność dokonywana przez Ministra ma charakter uznaniowy, od organu tego bowiem zależy, czy wyrazi zgodę, czy też nie, na propozycję przedstawioną przez Gminę. Zgoda Ministra podejmowana w ramach kompetencji, przysługujących mu zgodnie z art. 13 ust. 8 ustawy o bibliotekach, bez względu na to czy jest obszerna i szczegółowa nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące uzasadniania rozstrzygnięć. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca Gmina nie kwestionuje, że do zaskarżonej czynności Ministra nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zadaniem Ministra, stosownie do art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach, jest weryfikacja, czy proponowane połączenie biblioteki z inną instytucją kultury nie spowoduje uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podnosi, że Minister nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionej przez Gminę argumentacji, przemawiającej jej zdaniem, za połączeniem Biblioteki Publicznej w L. i Ośrodka Kultury w L. w jedną samorządową instytucję kultury – Centrum Kultury w L., nie wskazując ponadto, jaki uszczerbek w wykonywaniu dotychczasowych zadań Biblioteki w ocenie organu miałby nastąpić. Wobec tak postawionego zarzutu należy zauważyć, że przepisy prawa nie nakładają wprost w stosunku do omawianej czynności Ministra obowiązku uzasadnienia swojego stanowiska. Skarżona czynność Ministra ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że uznanie niniejsze może być dowolne, tj. przekraczać granice uznania administracyjnego. Niewątpliwie z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) pożądanym stanem jest uzasadnienie stanowiska zajętego przez Ministra w przedmiocie zgody na połączenie biblioteki z inną instytucją kultury. Może się bowiem okazać, że w pewnych przypadkach czynność podjęta w ramach uznania administracyjnego będzie niemożliwa do zweryfikowania. W okolicznościach niniejszej sprawy należało zatem rozważyć, czy brak uzasadnienia stanowiska Ministra stanowi takie naruszenie prawa, które jednocześnie wskazywałoby na przekroczenie granic uznania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że motywy stanowiska zajętego w ramach uznania administracyjnego nie wynikają jedynie z uzasadnienia podjętej czynności. Istotne jest również to, jakim materiałem dysponował organ, rozstrzygając, czy wyrazić zgodę na połączenie biblioteki publicznej z inną instytucją kultury, czy też nie, i czy ten materiał pozwalał na zweryfikowanie uznania administracyjnego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się "Notatka z wywiadu w L. w związku z wnioskiem samorządu o połączenie biblioteki z domem kultury" z dnia 21 lutego 2013 r., sporządzona na etapie opiniowania przez Krajową Radę Biblioteczną, w której dokonano szczegółowej analizy argumentów Gminy przemawiających jej zdaniem za połączeniem obu instytucji kultury, a także dokonano oceny sytuacji w Gminie w zakresie dostępu do zbiorów bibliotecznych i potrzeb społeczeństwa. Z notatki tej wynika, że w ciągu ostatnich lat na terenie Gminy zlikwidowano wszystkie filie biblioteczne. Przeciwko połączeniu złożyło swoje podpisy kilkuset mieszkańców. W aktach sprawy znajdują się także kierowane bezpośrednio do Ministra pisma Stowarzyszenia "[...]" w L. z dnia 13 marca 2013 r. i z dnia 20 czerwca 2013 r., [...] w L. z dnia 17 czerwca 2013 r., czy Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP Zarządu Oddziału Miejsko - Gminnego w L. z dnia 21 marca 2013 r. i z dnia 15 czerwca 2013 r. Pisma te przedstawiają stanowiska społeczności lokalnej, tj. mieszkańców gminy tworzących wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), zawierające argumentację wskazującą na potrzebę zachowania instytucji kultury, jaką jest Biblioteka, wyrażające zdecydowany sprzeciw wobec propozycji Gminy dotyczącej połączenia Biblioteki i Ośrodka Kultury w L. Mając na względzie zgromadzony w aktach administracyjnych materiał, stwierdzić należy, że na jego podstawie możliwe jest zweryfikowanie stanowiska Ministra. Wobec tego, pomimo braku uzasadnienia przez Ministra zajętego stanowiska, w tej konkretnej sprawie nie można uznać, że uznanie administracyjne organu było dowolne i nieweryfikowalne, a więc, że doszło do naruszenia standardów demokratycznego państwa, wynikających z Konstytucji. W sytuacji braku uzasadnienia omawianej czynności Sąd kontroluje materiał, jakim dysponuje organ i dokonuje oceny, na ile ten materiał odzwierciedla zajęte przez organ stanowisko. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje wprawdzie analizy tego, co Sąd w istocie kontrolował, jednakże nie można uznać wskazanego uchybienia za naruszenie art. 13 ust. 8 ustawy o bibliotekach poprzez błędną wykładnię. Jak już wyżej podniesiono, w niniejszej sprawie uznanie administracyjne było weryfikowalne, a zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut należy uznać za niezasadny. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.