II OSK 1931/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. i A. W. - następców prawnych A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 926/13 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 13 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 926/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] lipca 2013 r. (nr [...]) dotyczącą ustalenia warunków zabudowy. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Prezydent Miasta Poznania decyzją z [...] października 2012 r. (nr [...]) ustalił na wniosek G. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na nieruchomościach nr ew. [...] i [...] obr. [...], położonych przy ul. [...] [...] w P. Zdaniem organu planowana inwestycja o funkcji gospodarczej (warsztat i pomieszczenie gospodarcze) nie narusza ładu przestrzennego analizowanego obszaru. Na działce przeznaczonej pod inwestycję znajduje się dom jednorodzinny, w sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa. Sporny budynek o pow. zabudowy ok. 55 m2 nie przekroczy powierzchni zabudowy budynków gospodarczych usytuowanych na działkach sąsiednich, a jego położenie w tylnej części działki komponuje się urbanistycznie z budynkami gospodarczymi położonymi na działkach sąsiednich. Zdaniem organu w niniejszej sprawie jest dopuszczalne określenie wskaźnika zabudowy na max 33% (powyżej średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym - 17%), na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Niedaleko terenu spornej inwestycji (przy ul. [...] [...]) znajduje się bowiem nieruchomość dla której wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 38%. Zamierzona inwestycja spełnia również pozostałe pozytywne przesłanki ustalenia warunków zabudowy, określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana również jako u.p.z.p.). Po rozpoznaniu odwołania A. W. – właścicielki działki nr [...] obr. [...], położnej przy ul. [...] [...] i sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzją z [...] lipca 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej k.p.a.) utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że planowana inwestycja spełnia pozytywne przesłanki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. A. W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której podniosła, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny otoczenia. Po pierwsze - wielkość powierzchni spornej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (33%) znacząco przekracza średni wskaźnik intensywności zabudowy na terenie przyjętym do analizy. Po drugie - powierzchnia zabudowy (55 m2) jest większa od budynków o tej samej funkcji (gospodarczych) położonych w sąsiedztwie (tylko jeden z nich posiada powierzchnię większą niż 50 m2). W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że odstąpienie od średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu powinno następować wyjątkowo, ze szczególnie uzasadnionych względów. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił dlaczego w rozpoznawanej sprawie dopuścił taką możliwość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. sygn. IV SA/Po 926/13 oddalił skargę w tej sprawie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów odnośnie tego, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego jest zgodna z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji funkcji i nie naruszy tzw. ładu przestrzennego okolicy. Na obszarze objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz uzupełniająco zabudowa gospodarczo-garażowa. W ocenie Sądu również parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie naruszą zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Projektowany budynek, jak i budynki gospodarcze i garażowe położone w jego sąsiedztwie są usytuowane w głębi działek i w związku z tym nie naruszają istniejącej linii zabudowy, a ich wysokość nie przekracza 5 m. Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącą, że w rozpatrywanej sprawie nie było przesłanek do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia i na tej podstawie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zdaniem Sądu, okoliczności powołane przez organ, a w szczególności występujący w obszarze analizowanym maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy (38%) uzasadniały takie wyznaczenie spornego parametru (wskaźnika). A. W. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 926/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie : 1. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo że organ odwoławczy nie przeprowadził ponownego postępowania w tej sprawie, lecz ograniczył się do przywoływania treści poszczególnych przepisów prawa regulujących zasady postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i opisu czynności wykonanych przez organ pierwszej instancji, 2. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ organ administracji ustalając w decyzji o warunkach zabudowy maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 33 % uczynił to ze znacznym przekroczeniem średniej wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym (17 %), a przekroczenie to nie znajdowało uzasadnienia w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności: istniejący w obszarze analizowanym maksymalny wskaźnik zabudowy wynoszący 38 %, na który powołały się organy administracji, dotyczył działki o zupełnie innej funkcji i przeznaczeniu (usługi - klinika estetyki ciała) niż działka objęta decyzją o warunkach zabudowy (funkcja mieszkaniowa z uzupełniającą zabudową garażową), stąd też nie może on być podstawą do podwyższania wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji, maksymalna powierzchnia zabudowy dla spornej inwestycji (55 m2) znacznie przewyższa istniejącą w obszarze analizowanym powierzchnię zabudowy dla budynków o funkcji uzupełniającej' dla mieszkalnictwa, co powoduje rażące zakłócenie dotychczasowych funkcji oraz cech i parametrów zabudowy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo że decyzja o warunkach zabudowy różniła się w swojej treści od okazanego stronom postępowania projektu tej decyzji z dnia [...] września 2012 r. w szczególności w zakresie: oznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz określenia uwarunkowań związanych z sytuowaniem obiektu na działce budowlanej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. W. rozwinęła powyższe zarzuty. Podniosła m. in., że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawarł abstrakcyjne rozważania na temat sposobu prowadzenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy, a meritum sprawy poświęcił jedynie kilka zdań (na stronie nr 5 uzasadnienia). Zdaniem skarżącej "zbiorcze i bezrefleksyjne powołanie przepisów prawa, bez odniesienia ich do okoliczności konkretnej sprawy" stwarza jedynie pozór rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że określenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy na 33 % po pierwsze przekraczało - i to znacznie (o 16 punktów procentowych) - średnią powierzchnię zabudowy w obszarze analizowanym, po drugie nie znajdowało uzasadnienia w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji organy administracji nie wykazały w żaden sposób zasadności odstąpienia od wskaźnika średniej powierzchni zabudowy, a podana przez nie - i zaaprobowana w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji - argumentacja nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Co istotne, zabudowa o wskaźniku 38 % istnieje jedynie na działce, która ma odmienną funkcję od działki objętej decyzją o warunkach zabudowy (budynek usługowy - klinika estetyki ciała). Z kolei na obszarze analizowanym wskaźniki zabudowy wynoszą odpowiednio: 15 % (działka nr [...]), 25 % (działka nr [...]), 19 % (działka nr [...]), 26 % (działka nr [...]), 19 % | (działka nr [...]), 13 %, 11 % (działka nr [...]) oraz 7 % (działka nr [...]). Wykorzystywanie maksymalnego wskaźnika zabudowy, który istnieje na działce o odmiennej funkcji i przeznaczeniu niż działka objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy kłóci się zarówno z ogólną zasadą ochrony ładu przestrzennego, jak też z .koniecznością zapewnienia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu. Tymczasem dla ustalenia parametrów (wskaźników) nowej inwestycji istotne jest zagospodarowanie nieruchomości o podobnej funkcji. Wnosząca skargę kasacyjną dodała, że w obszarze analizowanym tylko jeden budynek o funkcji uzupełniającej dla funkcji mieszkaniowej posiada powierzchnię zabudowy powyżej 50 m2. Nie ma zatem jakiejkolwiek podstawy do wysnuwania wniosku, że sporna inwestycja nie narusza ładu przestrzennego okolicy. W uzasadnieniu ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej A. W. podniosła, że decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy zawiera ustalenia, które nie znalazły się w jej projekcie. Te ustalenia dotyczą wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz odległości inwestycji od tarasu istniejącego budynku mieszkalnego oraz od działki numer [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie. Wnosząca skargę kasacyjną A. W. zmarła w dniu [...] stycznia 2015 r., a jej następczyni prawne – K. W. i A. W. w pismach z dnia 25 maja 2016 r. oświadczyły, że wstępują w miejsce matki i popierają wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna K. W. i A. W. - następczynie prawne A. W., kwestionują przede wszystkim stanowisko Sądu I instancji akceptujące ustalenia organów administracyjnych, że planowana inwestycja polegająca na budowie, na działce zabudowanej domem jednorodzinnym, budynku o funkcji gospodarczej (warsztat i pomieszczenie gospodarcze) jest zgodna ze sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru i spełnia wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa. Trzeba przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie było dopuszczalne określenie wskaźnika zabudowy na max 33% (powyżej średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym - 17%), ponieważ niedaleko terenu inwestycji, przy ul. [...] [...], znajduje się nieruchomość dla której wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 38%. Należy podkreślić, że wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowana inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja, tych wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). Wnoszące skargę kasacyjną nie wykazały, że projektowana inwestycja narusza ład urbanistyczny otoczenia przez to, że rażąco odbiega od sąsiedniej zabudowy pod względem cech wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w tym pod względem wskaźnika powierzchni zabudowy. Wbrew stanowisku wnoszących skargę kasacyjną, w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do podwyższenia wskaźnika powierzchni zabudowy, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się wyznaczenie innego (niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego) wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i zagospodarowania terenu. Z analizy funkcji oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wynika w sposób jednoznaczny, że obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi około 17%. Działka wnoszących skargę kasacyjną (zabudowana domem mieszkalnym i pomieszczeniem gospodarczym o powierzchni ok. 40 m2)), sąsiadująca bezpośrednio z terenem inwestycji, posiada wskaźnik łącznej zabudowy na poziomie 25%, a więc wyższy niż średni. Z kolei działka przeznaczona pod inwestycję, zabudowana domem mieszkalnym, posiada wskaźnik zabudowy na poziomie ok. 19%, zaś realizacja spornej inwestycji spowodowałaby jego zwiększenie do 33 %. Ten wskaźnik nawiązuje do wskaźnika powierzchni zabudowy na nieruchomości znajdującej się 20 metrów dalej, przy ul. [...] [...] (38%). Istotne jest również to, że projektowany budynek gospodarczy jest usytuowany w głębi działki (podobnie jak budynek gospodarczy na działce wnoszących skargę kasacyjną) i w związku z tym nie narusza istniejącej linii zabudowy, a jego powierzchnia (55m2) nie przekroczy powierzchni budynków gospodarczych usytuowanych na działach sąsiednich (do 73,2 m2). W tej sytuacji okoliczność, że działka przy ul. [...] [...] posiada inną funkcję, niż działka przeznaczona pod inwestycję, nie ma istotnego znaczenia. Z przedstawionych powodów, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku nie jest uzasadniony. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., który wnoszące skargę kasacyjną wiążą z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem strony, Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do oddalenia skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie przeprowadził ponownego postępowania w tej sprawie, lecz ograniczył się do przywoływania treści poszczególnych przepisów prawa regulujących zasady postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i opisu czynności wykonanych przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej Innymi słowy, organ drugiej instancji, który nie jest związany granicami odwołania, ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. W rozpoznawanie sprawie zasada dwuinstancyjności postępowania nie została naruszona przez organ odwoławczy. Wbrew zarzutowi skargi, z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że zbadał on ponownie sprawę w jej całokształcie oraz odniósł się do zarzutów sformułowanych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie NSA nie jest także uzasadniony ostatni zarzut skargi, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo że decyzja o warunkach zabudowy różniła się w swojej treści od okazanego stronom postępowania projektu tej decyzji z dnia [...] września 2012 r. w szczególności w zakresie oznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz określenia uwarunkowań związanych z sytuowaniem obiektu na działce budowlanej. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba zauważyć, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z drugim przepisem, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Nie można więc skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia tych przepisów. Co prawda w projekcie decyzji z [...] września 2012 r. ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 4,5 m, natomiast w decyzji organu I instancji z [...] października 2012 r. na 5 m., niemniej jednak ten wskaźnik znajduje potwierdzenie w analizie funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu. W decyzji organu I instancji rozstrzygnięto ponadto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji planowanej inwestycji (1,5 m od granicy z działką nr [...] przy ul. [...] [...]). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.