IV SA/Po 926/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania A. W. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Prezydent Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku G. B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na nieruchomości położonej w P. przy ul. M. [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb G., ark [...], działki nr [...]. Dalej organ wskazał, że odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. W.zarzucając przekroczenia średniego wskaźnika intensywności zabudowy, który dla obszaru analizowanego wynosi 17%. Natomiast w zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczony został na 33%. Ponadto skarżąca wskazała, iż budynek gospodarczy o gabarytach określonych we wniosku nie zapewni właściwej relacji przestrzennej w analizowanym obszarze. Nadto zarzuciła, iż planowana inwestycja będzie użytkowana w sposób niezgodny z zamiarem określonym we wniosku. Następnie organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował, bowiem zarówno pojęcie frontu działki jak i zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Organ stwierdził, że zgodnie z treścią załącznika stanowiącego analizę tekstową, organ I instancji w niniejszej sprawie wyznaczył wokół wnioskowanego terenu promień wynoszący 50 m. Tak wyznaczony promień pozwolił objąć swym zasięgiem teren stanowiący urbanistyczną całość obejmującą działki położone przy ul. M. [...]. W wyznaczonym obszarze analizowanym organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, iż wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Organ wyjaśnił, że w oparciu o wykreślony obszar analizy organ sporządza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Wobec czego muszą one w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym, powierzchnię zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym (§ 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 przywoływanego rozporządzenia). Analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych. Podkreślić trzeba, iż skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki przeprowadzonej analizy), które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. Analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry charakteryzujące działki najbliższe. Organ podniósł, że co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (czyli wszystkich działek). Tak też postąpił organ w przedmiotowej sprawie, dokonują wyliczeń tego parametru dla poszczególnych działek w analizowanym obszarze, a następnie obliczając średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określając go jako ok. 17%. Jednocześnie należy wskazać na zapisy § 5 ust. 2 rozporządzenia z których wynika, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji w toku prowadzonego postępowania dokonał pełnej analizy w zakresie możliwości wyznaczenia i oznaczenia ww. parametrów realizując tym samym ww. przepisy prawa. Mając powyższe zapisy na uwadze organ I instancji rozważył możliwość zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy ponad wartość średnią wyliczoną w analizowanym obszarze. W związku z powyższym przeanalizowano możliwość budynku gospodarczego ze szczególnym uwzględnieniem terenów sąsiednich - ich ukształtowania oraz zagospodarowania. Przy określeniu średniego wskaźnika zabudowy w zestawieniu uwzględniono wszystkie działki objęte analizowanym obszarem. Średni wskaźnik wyniósł 17% powierzchni dziełek, natomiast maksymalny wskaźnik zabudowy działek wyniósł ok. 38%. Mając powyższe ustalenia na uwadze oraz fakt, iż planowana inwestycja (budynek gospodarczy) swymi gabarytami nie będzie znacząco odbiegał od zabudowy o tym charakterze w analizowanym obszarze określono wskaźnik powierzchni zabudowy na 33%. Ponadto organ wskazał, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z, Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w poznaniu wniosła A/ W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), 2. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako Kpa) Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje, iż nie jest spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt. 1 wskazanej wyżej ustawy w zakresie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Średni wskaźnik intensywności zabudowy na analizowanym terenie wynosi 17% powierzchni działek, maksymalny wskaźnik zabudowy działki przy ulicy Margonińskiej 22 wynosi 38%. Obecnie teren zabudowy jest w 19%, czyli już przekracza średni wskaźnik zabudowy, a po realizacji wnioskowanego budynku wzrośnie do 33%. Ponadto wprowadzenie budynku o powierzchni zabudowy wynoszącej 55m i innej funkcji niż mieszkalna na terenie gdzie budynki o funkcji uzupełniającej dla mieszkalnictwa (gospodarczej i garażowej) są mniejsze i tylko jeden z nich posiada maksymalną powierzchnię większą niż 50m2, nie zapewni zachowania właściwych relacji przestrzennych, o których mowa wyżej. Planowana inwestycja nie kontynuuje więc wielkości powierzchni zabudowy charakterystycznej dla zabudowy gospodarczej na obszarze analizowanym. Zasadnym jest zaznaczyć, iż przekroczenie średniego wskaźnika powinno mieć charakter incydentalny, uzasadniony wyjątkowymi względami. W wydanych decyzjach nie wskazano, jakie przesłanki zasadniczo przesądziły o odstąpieniu od średniego wskaźnika zabudowy. Nie stanowi takiego uzasadnienia wywodzenie, iż maksymalny dopuszczalny wskaźnik zabudowy kształtuje się na poziomie 38 %, czy też fakt iż planowana inwestycja nie będzie swymi gabarytami znacząco odbiegać od charakteru zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze. W tej materii słusznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny "(...) odstąpienie od średniego wskaźnika i zastosowanie innego wskaźnika jest dopuszczalne ale tylko jeżeli organ orzekający ustali, a następnie w decyzji wyprowadzi, że odstępstwo jest dopuszczalne, bo wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy." Zdaniem skarżącej z uzasadnienia decyzji organów orzekających, w których powołano się ogólnikowo na funkcję mieszkaniową, usługową i handlową nie można wyprowadzić przesłanek odstąpienia od zastosowania innego od średniego wskaźnika. Skarżąca podniosła, że Prezydent Miasta dwukrotnie - w sprawie pani L. Z. (nr sprawy: [...]), jak i pani J. H. (nr sprawy: [...]) wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej nieruchomości, choć stan faktyczny i prawny był w zasadzie tożsamy. Co istotne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją nr [...] w sprawie pani Z. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zarówno organ I jak i II instancji podnosił przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy dla analizowanego terenu oraz nie zapewnienie zachowania właściwych relacji przestrzennych gdyż wprowadzenie budynku o wnioskowanych gabarytach, a także innej funkcji niż mieszkalna, miało nastąpić na terenie gdzie budynki o funkcji uzupełniającej dla mieszkalnictwa posiadają maksymalne powierzchnie do 50m . Strona wskazała, że zgodnie z art. 8 Kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Strona podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. (II GSK 19/10) stwierdził, iż "orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny. Nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi bowiem naruszenie art. 8 Kpa, gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli, a tym samym powoduje naruszenie art. 32 Konstytucji RP". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2013 r. uczestnik postępowania G. B. wskazał, że organ nie naruszył art. 8 Kpa ponieważ stan faktyczny poprzednich spraw nie był tożsamy. W ocenie uczestnika nie doszło również do naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Strona wskazała, że wskaźnik zabudowy na ul. M. wychodzi niski, co jest skutkiem, iż po jednej stronie ulicy występuje zwarta zabudowa (około 35 %), a po drugiej znajdują się działki bardzo duże, o charakterze ogrodniczym, ciągnące się w stronę lotniska (zabudowa około 5-7 %). Strona wskazała, że na działce skarżącej znajduje się budynek gospodarczy o pow. 35 m2. Natomiast z drugiej strony ulicy znajduje się budynek gospodarczy o pow. około 70 m2. W piśmie procesowym z dnia 12 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest. art. 15 Kpa w zw. z art. 11 Kpa w zw. z art. 8 Kpa, a to poprzez nie przeprowadzenie samodzielnego postępowania, służącego rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych i stanu prawnego konkretnej i indywidualnej sprawy, która stanowiła przedmiot rozstrzygania oraz wydanie decyzji, której uzasadnienie w żadnym stopniu nie wyjaśnia motywów powziętego rozstrzygnięcia, ograniczając się wyłącznie do bezrefleksyjnego przywoływania brzmienia poszczególnych przepisów prawa regulujących zasady postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i opisu czynności wykonanych przez organ pierwszej instancji - zarzucane uchybienie wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie rozpoznało i nie rozstrzygnęło sprawy, w wyniku czego nie było również w stanie powołać jakiegokolwiek argumentu realnie uzasadniającego zaskarżoną decyzję i mającego na celu przekonać strony o jej trafności merytorycznej i zgodności z prawem; 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa w zw. z art. 80 Kpa w zw. z par. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012 roku o warunkach zabudowy, pomimo że rozstrzygnięcie w niej zawarte stanowi wynik nierzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, a zwłaszcza błędnej i niekompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - uchybienia te przejawiają się w szczególności w bezpodstawnym i dowolnym przyjęciu, że rodzaj i parametry inwestycji objętej warunkami zabudowy wpisuje się w sposób dotychczasowego zagospodarowania obszaru analizowanego, a zwłaszcza kontynuuje funkcję i cechy zabudowy w tym obszarze. Na rozprawie w dniu [...] marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz wskazał, że organ wydał już dwukrotnie decyzję odmowną. K.W. - pełnomocnik skarżącej wskazała, że co prawda na tej ulicy jest budynek który ma powierzchnię zabudowy 38 m², ale mieści się w nim klinika, która działa w odpowiednich godzinach. Ponadto na działce obok są dwa budynki budowlane o powierzchni 77 m², ale tylko jeden budynek jest murowany, drugi przypomina szałas, na dowód czego składam zdjęcia. Uczestnik postępowania G. B. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że skarżąca ma budynek gospodarczy, który ma ok 40 m² i stoi na granicy działki, z drugiej strony sąsiad ma budynek gospodarczy. Być może z jednej strony wygląda jak szałas, ale jest to budynek gospodarczy. Uczestnik podniósł, że jeżeli mamy nie brać pod uwagę budynku usługowego kliniki, to również nie powinniśmy brać pod uwagę budynków z drugiej strony ulicy. Ponieważ po drugiej strony ulicy są działki ogrodowe i te budynki gospodarcze pełnią funkcję budynków działkowych. Uczestnik oświadczył, że warunki zabudowy, które wcześniej chcieliśmy uzyskać nie dotyczyły tego samego budynku, bo wcześniej moja partnerka chciała na terenie działki wybudować siłownie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności ( art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzajaco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art. 64 ust.1). Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii spełnienia przesłanki, iż jest co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa". Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329). Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Ponadto wskazać należy, iż warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, Legalis i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W tym miejscu wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie analiza składa się z części opisowej jak i graficznej. W ocenie składu orzekającego ustalenia zawarte w analizie zawierają konieczne w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury dane, by w sposób odpowiadający jego normom wyznaczyć parametry nowej zabudowy. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru ( § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Ponadto z analizy tej bezsprzecznie wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dokonując oceny możliwości dopuszczenia w tak zakreślonym terenie zabudowy gospodarczej organ prawidłowo ustalił, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i uzupełniającej funkcji gospodarczo-garażowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego jako budowy uzupełniającej do istniejącego budynku mieszkalnego kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym. Wątpliwości Sądu nie budzą również ustalone parametry nowej zabudowy. Zgodnie z § 4 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. W przedmiotowej sprawie w obszarze analizowanym budynki mieszkalne zlokalizowane są w odległości 5 m od pasa drogowego. Budynki gospodarcze i garażowe usytuowane są w głębi działek. Tym samym organ zasadnie uznał, że planowana w głębi działki zabudowa nie wpłynie na istniejącą linię zabudowy. Również określenie wysokości planowanego budynku uznać należy za prawidłowe. Jak wynika z analizy w obszarze analizowanym większość budynków mieszkalnych posiada 2 kondygnacje naziemne i wysokość około 8-9 m. Natomiast budynki gospodarcze posiadają maksymalna wysokość 5 m. Wobec powyższego ustalenie maksymalnej wysokości budynku gospodarczego na 5 m odpowiada wymogom prawa. Także określenie szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachów w świetle przeprowadzonej analizy nie budzi wątpliwości. Skoro w obszarze analizowanym budynki posiadają wyłącznie dachy płaskie, to nie ulega wątpliwości, że planowana geometria dachu kontynuuje geometrię dachów w obszarze analizowanym. Odnosząc się natomiast do powierzchni zabudowy wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury "Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia określa regułę wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy: regułą jest wyznaczenie wskaźnika na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Od tej reguły § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszcza wyjątek przez przyjęcie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Dopuszczalność zastosowania innego wskaźnika zabudowy jest obwarowana spełnieniem warunku: zastosowanie tego innego wskaźnika wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Odstąpienie od średniego wskaźnika i zastosowanie innego wskaźnika jest dopuszczalne ale tylko jeżeli organ orzekający ustali, a następnie w decyzji wyprowadzi, że odstępstwo jest dopuszczalne, bo wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. W niniejszej sprawie organ w decyzji uzasadnił dlaczego należy odstąpić od reguły wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu organ wskazał, że średni wskaźnik intensywności zabudowy mieszkaniowej wynosi 17 % powierzchni działek. Dalej organ wskazał, że dla wnioskowanego terenu po realizacji budynku gospodarczego wskaźnik zabudowy będzie wynosił 33 %. Organ podkreślił, że dla ustalenia wskaźnika zabudowy przeanalizowano możliwość budowy budynku gospodarczego ze szczególnym uwzględnieniem terenów sąsiednich – ich ukształtowania oraz zagospodarowania. Organ podniósł, że średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi ok. 17 %, maksymalny wskaźnik zabudowy wynosi ok. 38 %. Projektowany budynek gospodarczy będzie posiadał powierzchnię zabudowy ok. 55 m2, zatem nie przekroczy powierzchni zabudowy budynków gospodarczych usytuowanych na działkach sąsiednich i poprzez lokalizację w tylnej części działki będzie nawiązywała także do kształtowania zabudowy w sąsiedztwie. W ocenie Sądu okoliczności powołane przez organ, a w szczególności występująca w obszarze analizowanym maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy uzasadniały wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż analiza spełnia wszystkie wymogi przywołanego powyżej rozporządzenia, zarówno w części tekstowej jak i graficznej, a wyznaczenie w decyzji parametrów nowej zabudowy odbyło się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego odpowiadającego normom z art. 7, 77 §1, 80 Kpa. Mając na względzie, iż w sposób prawidłowy przeprowadzono analizę urbanistyczną i w oparciu o nią trafnie określono wszystkie parametry planowanej inwestycji rację miały organy orzekające uznając, że inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługiwał na uwzględnienie. Z powyższych względów nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 w zw. art. 77 w zw. z art. 80 Kpa w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 8 Kpa wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Naruszenia powyższego przepisu strona skarżąca upatruje w wydawaniu równych decyzji w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny. W niniejszej sprawie należy jednak mieć na uwadze, że powoływane przez stronę skarżącą decyzję dotyczyły innej zabudowy, w szczególności pod względem powierzchni, niż zabudowa będąca przedmiotem niniejszego wniosku. Z tych tez względów skoro poszczególne wnioski nie dotyczyły tożsamych inwestycji, to nie można uznać, że organ poprzez wydawanie różnych decyzji dopuścił się naruszenia art. 8 Kpa. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 15 Kpa. Odnosząc się do powyższego zarzutu w szczególności zauważyć należy, iż w sprawie o ustalenia warunków zabudowy organ II instancji, w razie stwierdzenia poprawności przeprowadzenia analizy, nie przeprowadza w tym zakresie własnego postępowania, a jedynie dokonuje oceny zgromadzonego już materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.