I SA/Po 882/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Dominik Mączyński Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014r. sprawy ze skargi AZ na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości w podatku od nieruchomości za lata 2004-2006 wraz z odsetkami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ( [...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] A. Z. złożył do Burmistrza Gminy i Miasta X. wniosek o zawieszenie egzekucji z tytułu zaległości w podatku od nieruchomości za lata 2004 – 2006 na okres 12 miesięcy, cofnięcie zajęcia rachunku bankowego i umorzenie odsetek od zalegości oraz umorzenie części należności kwoty głównej. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Burmistrz Gminy i Miasta X. decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił A. Z. umorzenia zaległości w podatku od nieruchomości za lata 2004 - 2006 i odroczenia terminu płatności zaległości podatkowych z tego samego tytułu. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej w skrócie: "SKO w P.") decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO w P. orzekało w składzie: przewodnicząca B. B. oraz członkowie: C. C. i D. D. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania podatkowego Burmistrz Gminy i Miasta X. decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił podatnikowi umorzenia zaległości popdatkowych za lata 2004 – 2006 oraz umorzenia zaległych odsetek. Na skutek uwzględnienia kolejnego odwołania podatnika SKO w P. decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. SKO w P. orzekało w składzie: przewodnicząca E. E. oraz członkowie: B. B. i C. C. Po uzupełnieniu postepowania podatkowego decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta X., nr [...], odmówił A. Z. umorzenia zaległości w podatku od nieruchomości za lata 2004 - 2006 w kwocie łącznej [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie [...] zł. Rozpoznając kolejne odwołanie podatnika od powyższego rozstrzygnięcia SKO w P. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało je w mocy. SKO w P. orzekało w składzie: przewodnicząca E. E. oraz członkowie: B. B. i C. C. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. Z., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 67a § 1 pkt 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej w skrócie: "O.p.") oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności przepisów art. 165 § 2 i 3, 207 i 210 § 1 pkt 4 O.p., a także art. 2 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu o pomocy de minimis. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badając zaskarżoną decyzję według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane. Sąd dostrzegł bowiem z urzędu uchybienia proceduralne, które rodzą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi, dokonując legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek z urzędu uwzględnić wadliwości kontrolowanego aktu. Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, albowiem została wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o czym stanowi treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją procesową, w której SKO w P., orzekając jako organ odwoławczy, wydało trzykrotnie decyzje w tym samym lub częściowo powtarzającym się składzie. Mianowicie w składzie SKO w P. z dnia [...] znajdowały się te same osoby, które w dniu [...] orzekały w zaskarżonej decyzji, tj. przewodnicząca E. E. oraz członkowie: B. B. i C. C. Wcześniej natomiast wydając pierwszą decyzję odwoławczą w sprawie z dnia [...] w składzie SKO w P. zasiadały jako przewodnicząca B. B., a członkami byli: C. C. i D. D. Zgodnie z art. 240 § 1 pkt 3 O.p.– w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ podatkowy, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130-132 O.p. Z aktualnie obowiązującej treści art. 130 § 1 pkt 6 O.p. wynika, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na gruncie tej regulacji przyjąć należy, że pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w następstwie decyzji wydanej wcześniej przez ten sam skład osobowy. W ocenie Sądu, ustawodawca nie ogranicza się tu wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi zatem o środki zaskarżenia zwyczajne, jak również nadzwyczajne. Oznacza to miedzy innymi, że ci sami członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wydali decyzję, w tym samym postępowaniu nie mogą orzekać powtórnie, np. rozpoznając kolejne odwołanie podatnika w tej samej sprawie. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 130 § 1 pkt 6 O.p.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) rozpatruje inny organ, co istotne zdaniem Sądu, w innym składzie osobowym. Na tym właśnie polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy ponownej ocenie w sprawie. Celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia, czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji (zob. wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 7/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 178). Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika organu kolegialnego od udziału w postępowaniu odwoławczym, gdy brał wcześniej udział w wydaniu decyzji zarówno w organie pierwszoinstancyjnym, jak i drugoinstancyjnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje już utrwalony pogląd co do tego, że członkowie SKO, którzy brali udział w wydaniu decyzji administracyjnej w postępowaniu zwykłym, podlegają wyłączeniu od orzekania w postępowaniu nadzwyczajnym ( np. o stwierdzeniu nieważności; vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 101/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 228/11; wyrok w WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Go 136/11). W niniejszej sprawie postępowanie nie toczyło się wprawdzie w postępowaniu nadzwyczajnym tylko, po raz trzeci, w trybie postępowania zwyczajnego. Zdaniem Sądu tym bardziej, zasadne jest stosowanie reguł co do wyłączenia składu osobowego SKO od orzekania w sprawie, w której członek brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, kiedy to SKO dwukrotnie w dniach [...] i [...] uchyla decyzję organu I instancji, zajmując określone stanowisko co do dalszych losów postępowania (udziela wytycznych, zaleceń organowi I instancji), a następnie, w tym samym składzie (lub częściowo w tym samym składzie), rozpoznaje trzecie odwołanie od kolejnej decyzji pierwszoinstancyjnej (po ponownym rozpoznaniu sprawy) i wydaje trzecią decyzję w dniu [...]. Dwukrotne (czy wielokrotne) wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samie sprawie, przez ten sam skład osobowy samorządowego kolegium odwoławczego, stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy, dającego podstawę do wznowienia postępowania podatkowego na podstawie art. 240 § 1 pkt 3 O.p. w związku z art. 130 § 1 pkt 6 O.p. Należy zaznaczyć, że celem powołanych przepisów jest ochrona obiektywnego porządku prawnego, polegającego na zachowaniu szeroko pojętej zasady bezstronności i sprawiedliwości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Przesłanka wyłączenia członków SKO nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie konkretnej sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego – SKO w P. - będzie wyznaczenie takiego składu orzekającego, aby nie znaleźli się w nim członkowie tego organu, którzy brali udział w wydawaniu opisanych wcześniej rozstrzygnięć. Wobec ujawnionych uchybień proceduralnych co do składu osobowego organu II instancji Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze, albowiem byłoby to przedwczesne. Na marginesie z urzędu Sąd jednak zauważa, że w sprawie nie zostały zbadane i wykazane okoliczności ewentualnego przedawnienia zobowiązania podatkowego. W aktach sprawy brak jest bowiem informacji co do zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia, np. na skutek zastosowanych środków egzekucyjnych, o których podatnik został skutecznie i w stosownym terminie zawiadomiony (art. 70 § 4 O.p.). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO w P., orzekając jak w pkt I sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określony został zgodnie z art. 152 P.p.s.a., jak w pkt II sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego zasądzonych na rzecz skarżącego orzeczono, w oparciu o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., jak w pkt III sentencji.