VI SA/Wa 2281/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. N. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia roku szkoleniowego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Z. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Krajowa Rada Radców Prawnych (dalej Krajowa Rada, KRRP) uchwałą z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z. N. (dalej skarżąca, aplikantka) od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. (dalej Rada Okręgowej Izby) z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy zaliczenia I roku szkoleniowego w roku szkoleniowym 2012, utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. Do wydania niniejszych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą z dnia [...] października 2011 r. Rada Okręgowej Izby wpisała skarżącą na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. Dnia [...] września 2012 r. i [...] grudnia 2012 r. Komisja ds. Przeprowadzania Kolokwium przeprowadziła odpowiednio kolokwium z prawa cywilnego oraz poprawkowe kolokwium z prawa cywilnego, z których skarżąca otrzymała oceny niedostateczne. Powyższe było powodem nie zaliczenia aplikantce roku szkoleniowego przez kierownika szkolenia. W grudniu 2012 r. aplikanta zwróciła się z wnioskiem do Rady Okręgowej Izby o zaliczenie roku szkoleniowego 2012 r. pomimo nie zaliczenia kolokwium z prawa cywilnego. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2013 r. Rada Okręgowej Izby, działając na podstawie § 28 ust. 3 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr 271A/III/2012 KRRP z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej (dalej Regulamin), odmówiła zaliczenia skarżącej I roku szkoleniowego. W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, że powodem nie zaliczenia roku szkoleniowego przez aplikantkę było uzyskanie oceny niedostatecznej z choćby jednego kolokwium poprawkowego (§ 28 ust. 2 pkt 2 regulaminu). Organ stwierdził, że aplikant może wystąpić do Rady o ponowne rozpatrzenie sprawy zaliczenia roku szkoleniowego w przypadku nie zaliczenia roku szkoleniowego z przyczyn określonych w § 28 ust. 2 pkt 1 - tzn. opuszczenia w roku szkoleniowym zajęć lub praktyk w wymiarze większym niż określony w § 23 Regulaminu. Uchwała zawierała pouczenie o braku możliwości wniesienia odwołania. W lutym 2013 r. skarżąca zwróciła się do Krajowej Rady z prośbą o ustalenie zasadności decyzji Rady Okręgowej Izby; pismo to zostało uznane za odwołanie. Uchwałą z dnia [...] maja 2013 r. Krajowa Rada utrzymała w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w zw. z art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.; dalej: u.r.p.). W pierwszej kolejności Krajowa Rada odniosła się do możliwości odwołania od zaskarżonej uchwały uznając, że uprawnienie strony do wniesienia odwołania należy wywieść z art. 60 pkt 6 u.r.p. Zgodnie z tym przepisem, Krajowa Rada rozpatruje odwołania od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych, a żaden przepis nie zawęża kategorii uchwał, od których służy odwołanie, a przepisy szczególne zawarte w ustawie odnoszą się jedynie do sytuacji, gdy dla odwołania od uchwał rady przewidziana jest inna droga niż ta wynikająca z zasady ogólnej wyrażonej w art. 60 pkt 6. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w niniejszym stanie faktycznym sprawy, przepis § 28 ust. 3 regulaminu nie ma zastosowania. W uchwale zawarto pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze na powyższą uchwałę skarżąca zarzuciła obrazę prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez: - naruszenie art. 127 § 1 K.p.a., art. 128 K.p.a. w zw. z art. 60 pkt 6 u.r.p. ze względu na potraktowanie pisma z dnia [...] grudnia 2012 r. jako wniosku o ponowne rozpatrzenie zaliczenia roku szkoleniowego, a nie jako odwołania od uchwały Okręgowej Rady, - zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdy nie zachodziły ku temu przesłanki a uchwała organu I instancji była wydana w sposób wadliwy, - naruszenie art. 10, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie całości okoliczności sprawy i uniemożliwienie skarżącej zajęcia stanowiska w sprawie, tym samym nie zebranie przez organ wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie. Ponadto, skarżąca zarzuciła obrazę prawa materialnego poprzez naruszenie § 30 ust. 2 regulaminu, gdyż paragraf ten nie przewiduje oceny negatywnej z kolokwium w przypadku przekroczenia limitu czasu przeznaczonego na jego napisanie. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśniła, że podczas egzaminu poprawkowego, po wezwaniu członka komisji egzaminacyjnej do oddania prac, utrwalała na ostatniej stronie testu odpowiedzi zaznaczone wcześniej ołówkiem. Członek komisji po zauważeniu powyższego oświadczył, że praca nie zostanie zaliczona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że od ustalonego przez komisję wyniku kolokwium odwołanie nie przysługuje. Wobec braku jakiejkolwiek uchwały, od której skarżąca mogła się skutecznie odwołać pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. należało potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zaliczenia roku szkoleniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] maja 2013 r., którą po rozpoznaniu odwołania aplikantki od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy zaliczenia I roku szkoleniowego w roku szkoleniowym 2012, utrzymano w mocy zaskarżoną uchwałę. Podstawową kwestią w rozpatrywanej sprawie jest dopuszczalność skargi, której przedmiotem jest uchwała Nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] maja 2013 r., którą utrzymano w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy zaliczenia aplikantce I roku szkoleniowego w roku szkoleniowym 2012. Skarżąca podnosiła w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzut naruszenia szeregu przepisów postępowania, a w szczególności art. 127 § 1, art. 128 K.p.a. w zw. z art. 60 pkt 6 u.r.p., a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Nadto skarżąca zarzuciła obrazę prawa materialnego poprzez naruszenie § 30 ust. 2 regulaminu, gdyż paragraf ten nie przewiduje oceny negatywnej z kolokwium w przypadku przekroczenia limitu czasu przeznaczonego na jego napisanie. Zgłoszone w sprawie zarzuty pozwalają na stwierdzenie, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcie kwestii, czy uchwala odmawiająca zgody na powtórzenie pierwszego roku szkoleniowego aplikacji radcowskiej (wobec uzyskania negatywnego wyniku kolokwium cząstkowego w ramach aplikacji radcowskiej) może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Przedmiot, o którym orzekał organ samorządu radcowskiego (zgody na powtórzenie pierwszego roku szkoleniowego aplikacji radcowskiej) uregulowany jest Regulaminem odbywania aplikacji radcowskiej, stanowiącym załącznik do uchwały nr 271A/III/2012 KRRP z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. Nie jest to zatem materia ustawowa, wynikająca z ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.). Należy przy tym zauważyć, że u.r.p. wprost określa rodzaje spraw, które mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Dotyczy to m.in. ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, skreślenia aplikanta radcowskiego z listy aplikantów. Oznacza to m.in., że pozostałe akty podejmowane przez samorząd radcowski, dotyczące jego członków, nie podlegają kognicji sądów administracyjnych Art. 87 Konstytucji RP, który określa zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, nie wymienia wśród nich aktów prawnych korporacji zawodowych. Na mocy art. 60 pkt 8 lit c) u.r.p. do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy uchwalanie regulaminów odbywania aplikacji radcowskiej. Do takich właśnie aktów zalicza się powołany wyżej regulamin. Akty korporacji zawodowych, zgodnie z założeniami konstytucyjnego systemu źródeł prawa, nie mogą być źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Akty prawne wydawane przez samorząd zawodowy, reprezentujący osoby wykonujące zawód zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji), należą do aktów prawa wewnętrznego i obowiązują wyłącznie członków korporacji (z aplikantami włącznie). Aplikanci są już osobami "wykonującymi zawód zaufania publicznego". Pozostają oni z tego powodu w zasięgu organizacyjnej podległości samorządom zawodowym zrzeszającym - jak formułuje to expressis verbis art. 17 ust. 1 Konstytucji - "osoby wykonujące zawody". W trybie aktów prawa wewnętrznego mogą być regulowane zasady dotyczące osób będących członkami korporacji zawodowej radców prawnych i aplikantów radcowskich. Oznacza to, że określenie w drodze uchwały podjętej w trybie art. 60 pkt 8 lit c) u.r.p. zasad przeprowadzania aplikacji kształtuje prawa i obowiązki ich adresatów. W stosunku do aplikantów radcowskich, od momentu wpisu na listę aplikantów, może być więc sprawowana "piecza nad należytym wykonywaniem zawodu", mająca umocowanie w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to m.in., że przeprowadzanie kolokwium po pierwszym roku aplikacji radcowskiej jest elementem konstytucyjnej "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu" i stanowi jedno z ustawowych zadań samorządu radców prawnych. Jak już wskazano, postanowienia zawarte w tzw. aktach prawa wewnętrznego stanowionych przez organy samorządu zawodowego nie mają mocy powszechnie obowiązującej, jaka cechuje przepisy zawarte w aktach normatywnych, o których mowa w art. 87 Konstytucji. Regulamin jest zatem swego rodzaju umową przyjętą w korporacji, przy czym zarzut jego naruszenia może być skutecznie formułowany w nawiązaniu do ustawowych uregulowań dotyczących czynności prawnych. Na gruncie niniejszej sprawy takiego powiązania nie ma, bowiem czynność (uchwała) organów samorządu dotyczy odmowy zgody aplikantce na powtarzanie pierwszego roku aplikacji po nie zdanym dwukrotnie kolokwium, przewidzianą w Regulaminie w § 28 ust. 2 pkt 2.. Powstaje w związku z tym pytanie, czy wydanie na gruncie niniejszej sprawy takiego wewnętrznego aktu w przedmiocie jaki obejmuje zaskarżona uchwała (odmowa zgody na powtarzanie pierwszego roku aplikacji) podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Uprawnienia lub obowiązki, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą wynikać jedynie z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast sytuację prawną aplikantów radcowskich w zakresie możliwości powtarzania roku regulują wyłącznie normy w/w Regulaminu. W ocenie Sądu, uchwały o odmowie zgody na powtarzanie pierwszego roku - objętej skargą - nie można zakwalifikować jako żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. prawnych form działania administracji publicznej, w szczególności zaś - jako innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma ona bowiem charakter aktu wewnętrznego. Została podjęta w ramach stosunku łączącego aplikanta adwokackiego z samorządem adwokackim. Po drugie, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała nie należy jednak do kategorii spraw kontrolowanych przez sąd administracyjny na podstawie u.r.p. w zw. z unormowaniem art. 3 § 3 p.p.s.a. Jak już wyżej wspomniano, ustawa o radcach prawnych przewiduje zamknięty katalog rozstrzygnięć organów samorządu radcowskiego w sprawach aplikantów radcowskich, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Wśród nich nie ma kwestionowanej przez stronę w niniejszej sprawie czynności odmowy zgody na powtarzanie pierwszego roku aplikacji. Dalej, analizując zgłoszony przez skarżącą zarzut naruszenie § 30 ust. 2 Regulaminu, gdyż paragraf ten nie przewiduje oceny negatywnej z kolokwium w przypadku przekroczenia limitu czasu przeznaczonego na jego napisanie, należy zauważyć, że ust. 5 powołanego przepisu mówi m.in., że czas przewidziany na odpowiedzi określa program aplikacji. Regulamin nie zna natomiast pojęcia "przekroczenia" limitu czasu przeznaczonego na określone zadanie – odpowiedź uznawana jest za pełną, niezależnie od stopnia jej zaawansowania, odzwierciedlającą możliwości aplikanta, po upływie wyznaczonego limitu czasu.. W konsekwencji należy uznać, że unormowania zawarte w regulaminie, w tym określające przesłanki nie zaliczenia roku szkoleniowego, zastosowane w stosunku do konkretnych aplikantów, mimo że wpływają na ich sytuację, nie stanowią indywidualnej sprawy administracyjnej, dla istnienia której warunkiem koniecznym jest związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97). W ocenie Sądu, zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały odmawiającej zgody na powtarzanie pierwszego roku aplikacji nie można uznać za czynność, która podlega kontroli sądowo-administracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta nie dotyczy bowiem uprawnienia lub obowiązku, które wynikają wprost z przepisu prawa i nie istnieje bezpośredni związek między sferą uprawnień i obowiązków skarżącej a zakwestionowaną uchwałą. Wprawdzie stosownie do regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej uzyskanie oceny niedostatecznej, chociażby z jednego kolokwium poprawkowego powoduje konieczność powtarzania przez aplikanta roku szkoleniowego (jednorazowo), niemniej kwestia odmowy zgody na powtarzanie roku nie stanowi samoistnej podstawy do skreślenia aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, nie zdanie przez aplikanta kolokwium nie może być jedyną przesłanką skreślenia go z listy aplikantów. Nie jest ono bowiem równoznaczne z nieprzydatnością do wykonywania zawodu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r., II GSK 938/10; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 7 listopada 2012 r., VI SA/Wa 1572/12 oraz z dnia 29 lutego 2012 r., VI SA/Wa 2112/11). W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kwestionowana przez skarżącą uchwala odmawiająca zgody nie dotyczy uprawnień lub obowiązków, które wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Ustawa o radcach prawnych nie przewiduje skargi na czynności podejmowane w związku z przeprowadzeniem kolokwium, ustaleniem jego wyniku, czy odmowę zgody na powtarzanie przez aplikanta roku szkoleniowego. Także stanowisko tutejszego Sądu prezentowane w innych, podobnych sprawach stanowi, że o ile przepisy ustawy o radcach prawnych (jak również Prawo o adwokaturze) nie przewidują kontroli sądów administracyjnych nad rozstrzygnięciami organów samorządu adwokackiego podjętymi w toku takiego postępowania, to nie przewidują też możliwości skargi do sądu administracyjnego od uchwały w przedmiocie określonym niniejszą sprawą. (por. np. post. WSA w Warszawie z dnia 3 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1518/11, z 17 kwietnia 2009 r. VI SA/Wa 374/09, czy post. Z dnia 30 stycznia 2014, sygn. akt VI SA/Wa 2043/13). W świetle powyższego bez znaczenia pozostaje fakt, że w zaskarżonej uchwale KRRP pouczyła stronę o dopuszczalności wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z wymienionych wyżej względów należy uznać, że skarga wniesiona do Sądu przez skarżącą podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.orzekł jak w postanowieniu, orzekając o zwrocie wpisu sądowego w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a..