VI SA/Wa 1572/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Błażejczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi D. D. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zgody na powtarzanie roku szkoleniowego i skreślenie z listy aplikantów adwokackich oddala skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej Prezydium NRA) uchwałą wydaną na posiedzeniu w dniu [...] maja 2012 roku, po rozpoznaniu odwołania D. D. (dalej skarżący, aplikant) od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w K. (dalej ORA) z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtórzenie roku szkoleniowego i skreślenia z listy aplikantów utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Do wydania niniejszych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący w dniu [...] stycznia 2010 r. złożył ślubowanie i rozpoczął szkolenie przewidziane programem dla pierwszego roku aplikacji adwokackiej. Kolokwium roczne po I roku aplikacji zaliczył w terminie poprawkowym, nie przystąpił do ustnego kolokwium rocznego po II roku aplikacji wyznaczonego na dzień [...] listopada 2011 r., jak również do wyznaczonego terminu poprawkowego kolokwium. Skarżący nie usprawiedliwił swego niestawiennictwa. Przed wyznaczony terminem poprawkowym skarżący pismem z dnia [...] listopada 2011r. wniósł o wyrażenie zgody na powtarzanie II roku aplikacji i udzielenie urlopu dziekańskiego w 2012 r. Wniosek umotywował trudną sytuacją osobistą i majątkową. Aplikant pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. uzupełnił wniosek o dodatkowe dokumenty. ORA w dniu [...] grudnia 2011 r. zwróciła się o opinię o aplikancie oraz umożliwiła mu wypowiedzenie się w kwestiach dotyczących wyników szkolenia w toku dotychczasowej aplikacji w trybie § 8 ust. 3 Regulaminu aplikacji adwokackiej. Aplikant nie skorzystał z możliwości zajęcia stanowiska, nadto wyznaczony patron nie przedstawił opinii. Dziekan ORA w dniu [...] grudnia 2011 r. odmówił skarżącemu udzielenia zgody na przerwę w zajęciach przewidzianych programem aplikacji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie ORA stwierdziła, że przesłanką, która musi być brana pod uwagę przy ocenie zasadności wniosku aplikanta o zgodę na powtórzenie roku szkoleniowego, jest ocena czy w odniesieniu do wyników szkolenia uzyskiwanych dotychczas, powtórzenie roku da podstawę do pozytywnych rokowań, iż poziom wiedzy i doświadczenie zawodowe pozwolą na kontynuowanie aplikacji z pozytywną prognozą co do jej zakończenia i złożenia egzaminu adwokackiego. ORA uznała, iż nieusprawiedliwione odstąpienie przez aplikanta od kolokwium rocznego kończącego drugi rok szkolenia należy interpretować jako przyznanie się, iż poziom jego wiedzy nie pozwoliłby mu na uzyskanie pozytywnego wyniku, a zatem nie był w stanie osiągnąć poziomu wiedzy i doświadczenia w zakresie praktycznego stosowania prawa dającego podstawę do pozytywnej prognozy na przyszłość. ORA uznała, iż aplikant nie wykazał na czym opiera swe przekonanie, iż w przyszłości jego sytuacja rodzinna i zarobkowa ulegnie takiej zmianie, aby bez przeszkód mógł kontynuować aplikację. Zdaniem ORA aplikant nie zdołał w ciągu dwóch lat szkolenia uzyskać kwalifikacji teoretycznych i praktycznych pozwalających na pozytywne rokowania co do możliwości uzyskania przez niego umiejętności świadczenia w przyszłości pomocy prawnej w zawodzie adwokata, co jest równoznaczne z nieprzydatnością do wykonywania zawodu adwokata, wskazaną w art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. 2009 r., Nr 146, poz. 1188 ze zm., dalej p.o.a.) oraz § 19 ust. 1 Regulaminie aplikacji adwokackiej. ORA zaznaczyła, iż uchwałę podjęła przed upływem dwuletniego terminu o jakim mowa w art. 79 ust. 2 p.o.a. Od powyższej uchwały ORA skarżący złożył odwołanie, wnosząc o uwzględnienie jego wniosku o powtarzanie II roku aplikacji. Skarżący zaznaczył, iż od momentu rozpoczęcia aplikacji, naukę łączy z zatrudnieniem na ½ etatu, na podstawie zgody ORA. Nadto skarżący wskazał, iż jego żona przygotowywała się do obrony doktoratu, utraciła zatrudnienie a ciężar utrzymania rodziny spoczął w całości na nim. W lipcu 2010 r. zmarł ojciec skarżącego, co wiązało się ze wsparcia najbliższej rodziny. Skarżący zaznaczył, iż brał udział w postępowaniu spadkowym, podejmował działania w zakresie odrzucenia spadku, reprezentował rodzeństwo w czynnościach sądowych, przedkładał dokumenty i udzielał wyjaśnień, jednocześnie starając pogodzić wyżej wymienione działania z obowiązkami wynikającymi z aplikacji. Po uzyskaniu przez żonę doktoratu, powziął nadzieję, na większą dyspozycyjność w zakresie możliwości realizacji aplikacji. W styczniu 2011 r. obowiązek utrzymania rodziny spoczął na skarżącym, w lutym żona skarżącego została zatrudniona na ½ etatu, a w sierpniu trafiła do szpitala w związku z zagrożeniem ciąży, gdzie przebywała z kilkudniową przerwą do października. Na skarżącym spoczął obowiązek pogodzenia opieki nad starszym dzieckiem z pracą zawodową. Skarżący podnosi, iż skumulowany ciąg trudnych sytuacji życiowych nie miał charakteru trwałego, a ponadto informował swojego patrona o zaistniałych zdarzeniach oraz podejmowanych krokach w zakresie aplikacji. Jako potwierdzenie, iż należycie poświeci się obowiązkom szkoleniowym skarżący podaje, fakt iż jego żona podejmie pracę, co przyczyni się do poprawy sytuacji bytowej a ponadto jego pracodawca przychyla się do realizacji przez niego aplikacji. Prezydium NRA utrzymując w mocy uchwałę ORA uznało, iż żadna z przyczyn wymienionych przez skarżącego nie dawała podstaw do ubiegania się o przerwę w szkoleniu ani też nie usprawiedliwiała w dostateczny sposób odstąpienia od kolokwium. Organ II instancji zaznaczył, iż aplikant nie przystąpił do kolokwium w pierwszym terminie, nie usprawiedliwił swojej nieobecności, co świadczy o jego niewłaściwym stosunku do obowiązków aplikanta. Prezydium NRA stwierdziło, iż w podobnej sytuacji życiowej do skarżącego, jest wiele aplikantów i nie niweczy to ich planów zawodowych. Organ uznał, iż śmierć ojca skarżącego miała miejsce półtora roku przed kolokwium i nie stanowiła przeszkody w zdaniu egzaminu w 2010 r. a konieczność prowadzenia spraw spadkowych ograniczyła się do złożenia dwóch wniosków w pierwszej połowie 2011 r. W ocenie organu nie może mieć decydującego znaczenia przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy okoliczność, że skarżący jako uzasadnienie dobrej prognozy – możliwości uzyskania pozytywnych rezultatów w nauce - wskazuje jedynie fakt rozpoczęcia pracy przez żonę. Zdaniem organu rokowania co do szans powodzenia skarżącego na aplikacji pozostają negatywne. Prezydium NRA wskazała, iż zgoda na powtarzanie roku szkoleniowego jest instytucją o charakterze wyjątkowym, jej zastosowanie musi znaleźć uzasadnienie w każdym indywidualnym przypadku. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie aplikant, zarzucając powyższej uchwale naruszenie: - prawa materialnego – w postaci braku uzasadnienia prawnego przedmiotowej uchwały jakie, zgodnie z art. 12 ust 1 p.a.o., winny zawierać uchwały organów adwokatury kierowane bezpośrednio do poszczególnych osób, - prawa procesowego w postaci naruszenia przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 10 oraz art. 107 § 1 i 3. art. 6 Podnosząc powyższe zarzuty, aplikant wniósł o uchylenie przedmiotowej uchwały, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała NRA nie zawiera wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej czy uzasadnienia prawnego, które są elementami koniecznymi jakie winny znaleźć się w rozstrzygnięciu administracyjnym o charakterze jednostronnej, władczej decyzji. Brak tych elementów czyni ją wadliwą w sposób, który nie pozwala na ostanie się jej w obrocie prawnym. W ocenie skarżącego zasadniczy zakres zarzutu dotyczy błędnego rozpoznania przez organ charakteru jaki ma przedmiotowy akt, zdaniem skarżącego zarówno charakter organu jak również realizowane przez niego zadania wskazują jednoznacznie na jego ulokowanie w szeroko rozumianej strukturze władztwa publicznego sprawowanego na zlecenie i na rzecz Państwa. Skarżący w szczególności zwraca uwagę, iż w toku postępowania naruszono zasadę wysłuchania strony, od której można odstąpić jedynie w sytuacji wyjątkowej, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. Skarżący ponadto podnosi, iż jego zdaniem uchwała ma charakter decyzji administracyjnej, pochodzi od organu kolegialnego a więc rozstrzygniecie powinno być podpisane przez wszystkich członków organu podejmującego decyzję. Podpisanie jej jedynie przez zastępcę sekretarza NRA jest naruszeniem art. 107 § 1. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydium NRA wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Pełnomocnik wskazał, że doręczenie skarżącemu odpisu decyzji podpisanej przez zastępcę sekretarza NRA odpowiada przepisom postępowania, powołując się na wyroki NSA w sprawach sygn. akt II GSK 1012/11 i II OSK 1340/09, wyrok SN w sprawie sygn. akt III RN 135/03. Pełnomocnik organu wskazał także na bezzasadność naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bowiem skarżący był informowany o możliwości wypowiedzenia się w kwestii dotyczącej wyników szkolenia w toku dotychczasowej aplikacji, miał też prawo do wglądu do dokumentów i akt sprawy, z którego nie skorzystał. Nadto pełnomocnika organu wskazał, iż skarżący nie wnosił o przeprowadzenie postępowania dowodowego, nie wykazał nowych okoliczności, wymagających wyjaśnienia. Skarżący nie wskazał w jaki sposób ewentualne naruszenie powyższego przepisu mogło mieć wpływ na wynik postępowania, zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i judykatury, bowiem tylko wtedy może ono odnieść skutek. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organ wskazał, iż skarżący nie przedstawił w jaki sposób naruszenie ww. przepisu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto pełnomocnik organu podkreślił, iż uchwała organu I instancji zawiera podstawę prawną i uzasadnienie prawne – co w związku z zakresem zaskarżenia pozwala na uznanie, iż skarżącemu znana jest podstawa prawna rozstrzygnięcia, skoro organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2012 r. poz. 270.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała i poprzedzająca ją uchwała organu I instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 79 ust. 2 u.p.a. okręgowa rada adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata. Regulamin dotyczący zasad odbywania aplikacji adwokackiej uchwala zgodnie z art. 58 pkt 12 lit. b p.o.a. Naczelna Rada Adwokacka. Wspomnianą nieprzydatność do zawodu precyzuje § 19 ust. 1 Regulaminu aplikacji adwokackiej, zgodnie z którym podstawę do stwierdzenia przez okręgową radę adwokacką nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu może być w szczególności: negatywny wynik kolokwium rocznego, negatywna opinia patrona lub negatywna opinia kierownika szkolenia o przebiegu aplikacji adwokackiej. Nadto w myśl § 19 ust 2 Regulaminu aplikacji nieusprawiedliwione nieprzystąpienie aplikanta do kolokwium częściowego oraz rocznego jest równoznaczne w skutkach z negatywnym wynikiem kolokwium. Jak wynika z akt sprawy skarżący dwukrotnie nie przystąpił do kolokwium rocznego po drugim roku aplikacji oraz nie usprawiedliwił swojej nieobecności, co jest równoznaczne w skutkach z negatywnym wynikiem kolokwium zgodnie z § 19 ust 2 Regulaminu. Zachowanie uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 79 ust. 2 p.o.a., wymaga przyjęcia, że występowanie przesłanki lub przesłanek wymienionych w § 19 regulaminu odbywania aplikacji może stanowić przyczynę skreślenia z listy aplikantów adwokackich pod warunkiem dokonania oceny przydatności aplikanta do zawodu adwokata w oparciu o wszelkie okoliczności dotyczące przebiegu aplikacji (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt. VI SA/Wa 1337/09, VI SA Wa 650/12). Sądowa kontrola decyzji uznaniowych ogranicza się do badania zachowania reguł proceduralnych przy ich podejmowaniu, a zatem zakres tej kontroli jest ograniczony. Kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, czy organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił swoje stanowisko dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt. VI SA/Wa 1488/11). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy adwokatury podjęły uchwałę o odmowie wyrażenia zgody na powtórzenie roku szkoleniowego aplikacji adwokackiej oraz o skreśleniu z listy aplikantów w oparciu o wszelkie okoliczności dotyczące przebiegu aplikacji jak również odniosły się do przedstawionej przez skarżącego sytuacji osobistej i majątkowej. Organy samorządu adwokackiego nie ograniczyły się w tej mierze do kwestii wpływu negatywnego wyniku kolokwium rocznego na ocenę przydatności do wykonywania zawodu, lecz analizowały także inne okoliczności -sytuację osobistą i zarobkową. Regułą jest, iż decyzje wydawane przez organy kolegialne podpisywane są przez wszystkich członków organu uczestniczących w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1536/10). Nie jest to jednoznaczne ze stwierdzeniem, że podpisy muszą być zawsze zamieszczane na samym dokumencie decyzji doręczanym stronie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r. sygn. akt III RN 135/03 stwierdził, że opatrzenie decyzji podpisem może polegać na ujęciu treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia organu, do którego załączona jest lista obecności, podpisana własnoręcznie przez wszystkich uczestników. W aktach niniejszej sprawy znajdują się odpisy dokumentów: - uchwała Prezydium NRA podpisana przez zastępcę sekretarza NRA, - wyciąg z protokołu nr 36 posiedzenia Prezydium NRA z dnia [...] maja 2012 r. wraz ze wskazaniem obecnych osób, w pkt. 7 tego protokołu wskazano, że Prezydium NRA w głosowaniu tajnym podjęło uchwały merytoryczne w sprawach osobowych (załącznik nr 1, poz 1-12), sprawa skarżącego zgodnie z załącznikiem została wskazana pod pozycją 5. - lista obecności na posiedzeniu Prezydium NRA w dniu [...] maja 2012 r. zawierająca własnoręczne podpisy osób uczestniczących w tym posiedzeniu. Zdaniem Sądu wyżej wymienione dokumenty świadczą o tym, ich uchwała w sprawie skarżącego została należycie podpisana i spełnia w tym zakresie wymagania stawiane przez art. 107 § 1 k.p.a. Wobec powyższego zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 107 §1 k.p.a. z uwagi na podpisanie uchwały przez zastępcę sekretarza NRA należy uznać za bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. jak również art. 12 ust 1 p.o.a. dotyczącego braku wskazania podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż wydanie decyzji administracyjnej bez wskazania podstawy prawnej jej wydania nie może być utożsamiane z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Wydanie aktu administracyjnego bez podstawy prawnej nie zachodzi, gdy podstawa prawna rzeczywiście istnieje, jednakże w wydanym akcie nie powołano tych przepisów lub też powołano tylko część, względnie powołano przepisy niewłaściwe (zob. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt III SA/Wa 1503/04, wyrok NSA sygn. akt II OSK 1924/06). Błędne powołanie podstawy prawnej decyzji lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie może być uznane za naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyroki NSA sygn. akt V SA 1521/96, I SA 371/03). W ocenie Sądu, brak powołania podstawy prawnej uchwały Prezydium NRA, w sytuacji gdy jest to uchwała utrzymująca w mocy uchwałę ORA w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie roku szkoleniowego i skreślenia z listy aplikantów adwokackich, w której została podana podstawa prawna, nie stanowił podstawy do uchylenia zaskarżonej uchwały. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, wynika w sposób niebudzący wątpliwości, jakimi przesłankami kierował się organ utrzymując w mocy uchwałę ORA oraz w oparciu o jakie okoliczności dotyczące przebiegu aplikacji jak również dotyczące przedstawionej przez skarżącego sytuacji osobistej i majątkowej podjął uchwałę. Podstawa prawna do wydania uchwały Prezydium NRA istniała w dniu jej wydania. Organ prawidłowo ocenił zaistniały w sprawie stan faktyczny w świetle obowiązujących przepisów prawa, organ dostatecznie uzasadnił swoje stanowisko zindywidualizowanymi przesłankami, nie można mu zarzucić dowolności. Z akt sprawy wynika, iż skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. został poinformowany przez ORA o posiedzeniu wyznaczonym na dzień [...] grudnia 2011 r., na którym to została podjęta uchwała w sprawie statusu skarżącego jak również został poinformowany o możliwości wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących wyników szkolenia w toku dotychczasowej aplikacji. Skarżący nie skorzystał z tej możliwości, nie stawił się na posiedzeniu, nie złożył dodatkowych pisemnych wyjaśnień. Wobec czego niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy ( wyrok WSA w Lublinie II SA/Lu 92/12, por. postanowienie NSA II GSK 431/12). Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała jaki uchwała ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.