I OSK 1651/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1308/13 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1308/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia części działki. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., P. [...], zwróciła się do Starosty Powiatu R. o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie działki nr [...] o pow. 0,44 ha, położonej w M. gm. B. w celu wykonania czynności remontowych dotyczących biegnącej nad tą nieruchomością linii elektroenergetycznej 440 kV relacji R. - K. Powyższy wniosek został uzasadniony w szczególności faktem, iż pomimo podjęcia próby prowadzenia negocjacji zmierzających do dobrowolnego udostępnienia nieruchomości, właścicielka ww. nieruchomości nie wyraziła zgody na jej udostępnienie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Starosta R., działając na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") orzekł: w pkt I o zobowiązaniu K. J., właścicielki działki nr [...] o pow. 0,44 ha, położonej w M. gm. B. do udostępnienia części ww. działki w celu wykonania przez Spółkę czynności remontowych biegnącej nad tą nieruchomością linii elektroenergetycznej 440 kV relacji R. - K., polegających na zabezpieczeniu antykorozyjnym konstrukcji słupa, naprawie fundamentów i uziemień słupa, wymianie uszkodzonych elementów słupa oraz dojścia z drogi publicznej nr [...] do miejsca, w którym ten słup jest posadowiony; w pkt II, że obowiązek udostępnienia ww. nieruchomości zostaje ustanowiony na czas jednego miesiąca od dnia otrzymania niniejszej decyzji; w pkt III o zobowiązaniu Spółki do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu stosownych prac, o których mowa w pkt I; w pkt IV, że obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej oraz w pkt V nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od tej decyzji złożyła K. J. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9a u.g.n. - uchylił decyzję Starosty Powiatu R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w części dotyczącej pkt V oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji w tym zakresie. Wskazał, że Starosta R. orzekał w tym zakresie bez podstawy prawnej, a więc zachodzi okoliczność z art. 105 § 1 k.p.a. W pozostałym zakresie Wojewoda wskazał, że prawidłowo wydano decyzję m.in. na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. Brak było bowiem zgody właściciela nieruchomości na dobrowolne jej udostępnienie. Organ II instancji nie stwierdził naruszeń przez organ I instancji przepisów procedury administracyjnej. K. J. złożyła skargę na decyzję Wojewody [...] do WSA w Rzeszowie, podnosząc m.in., że organy obu instancji w sposób rażący pominęły fakt, że Spółka nie prowadziła ze skarżącą jakichkolwiek negocjacji w sprawie polubownego załatwienia sprawy i udzielenia zgody na wejście w teren, jak również okoliczności przedstawienia przez przedstawiciela E. [...] S.A. J. P. "spreparowanych" dokumentów dotyczących prowadzonych ze skarżącą rokowań w sprawie sposobu prowadzenia prac i ustalenia wysokości odszkodowania za wejście i uszkodzenie jej posesji oraz powiadomienia jej o udostępnieniu Spółce nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 124b ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji w tym energii elektrycznej oraz innych urządzeń (...), jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Decyzja może zostać wydana tylko wtedy, gdy właściciel nie wyraża zgody na wejście na teren nieruchomości. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca - właścicielka gruntu nie wyraziła zgody na przeprowadzenie na jej gruncie niezbędnych czynności związanych z remontem (notatka służbowa z rokowań z dnia [...] lipca 2012 r., pismo K. J. z dnia 19 sierpnia 2013 r.) W odniesieniu do podniesionych zarzutów, Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał, że kwestia uwierzytelnienia pełnomocnictwa w sytuacji, gdy zostało prawidłowo udzielone, tak jak to miało w niniejszej sprawie, nie stanowi uchybienia procesowego mogącego prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Dokument pełnomocnictwa został zaś, wbrew twierdzeniu skarżącej uwierzytelniony nie przez organ, ale przez samego pełnomocnika. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyjaśnił wszechstronnie wszystkie istotne okoliczności sprawy. Wskazał, że brak jest podstaw do kwestionowania treści oświadczeń strony, na podstawie których organy ustaliły, że P. [...], jest administratorem linii elektroenergetycznej 400 kV relacji K. – R., a nie, jak podnosi skarżąca, właścicielem linii. Taki przymiot przysługuje z kolei P. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. Brak jest podstaw, aby ten fakt kwestionować. W zakresie naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca miała zapewnioną możliwość uczestniczenia w rozprawie i została o jej terminie prawidłowo powiadomiona. Termin ten, stosownie do jej wniosku został przesunięty. O odmowie ponownej zmiany terminu rozprawy skarżąca została zaś powiadomiona telefonicznie (zgodnie ze swoim wnioskiem), a następnie przesłano jej stosowne pismo. Brak jest wiec podstaw do przyjęcia, że skarżąca w sposób niezawiniony nie brała udziału w rozprawie. Sąd uznał, że nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie odwołania w całości, a ograniczenie jego rozpatrzenia tylko do pkt V zaskarżonej decyzji. Organ bowiem tylko w tym zakresie zreformował objętą odwołaniem decyzję. Przepis art. 124b u.g.n. nie wymaga przeprowadzenia rokowań w celu uzyskania zgody. W praktyce jednak, w wielu wypadkach, dojdzie do wymiany korespondencji, która w istocie będzie stanowić rokowania. Brak zgody będzie oznaczać milczenie lub stawianie warunków, których przedsiębiorca nie będzie chciał spełnić (np. wyrażenie zgody pod warunkiem zapłaty określonej kwoty stanowi w tym przypadku brak zgody). Sąd I instancji uznał, że uchylenie pkt V decyzji orzekającej o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzenie postępowania w powyższym zakresie jest prawidłowe. W skardze kasacyjnej K. J., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) poprzez oddalenie przez WSA skargi K. J. w sytuacji, gdy decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów: - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności brak ustaleń co do przeprowadzenia negocjacji ze skarżącą co do polubownego załatwienia sprawy i udzielenia zgody na wejście w teren, - art. 61 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż organ I instancji wszczął postępowanie na podstawie wniosku strony nienależycie reprezentowanej. Wniosek został złożony przez działającego w imieniu P. - [...] Spółka Akcyjna pełnomocnika J. P., który przedstawił kserokopię pełnomocnictwa niewłaściwie uwierzytelnioną. W świetle brzmienia art. 33 § 3 k.p.a. Starosta nie mógł uwierzytelnić pełnomocnictwa, gdyż dokument ten nie pochodził od tego organu; - art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej uczestnictwa w rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r., gdyż w stosownym terminie organ nie powiadomił skarżącej o rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 czerwca 2013 r. o przeszkodach w uczestnictwie w rozprawie. Wobec braku odpowiedzi na ww. pismo skarżąca uznała, że organ uwzględnił ww. wniosek. Organ nie wykazał w tej sytuagi, iż została prawidłowo zawiadomiona o rozprawie; - art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie odwołania w całości, a ograniczenie jego rozpatrzenia tylko do pkt V zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstwawiono argumenację przemawiającą, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, że wskazane zarzuty są usprawiedliwione, a ich uwazględnienie prowadzić musi do uchyelnia zaskarzonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w jej ramach. Zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio (ust. 3). Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania (ust. 4). Obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, podlega egzekucji administracyjnej (ust. 5). W rozpoznawanej sprawie Starosta R. orzekł: w pkt I o zobowiązaniu K. J., właścicielki działki nr [...] o pow. 0,44 ha, położonej w M. gm. B. do udostępnienia części ww. działki w celu wykonania przez Spółkę czynności remontowych biegnącej nad tą nieruchomością linii elektroenergetycznej 440 kV relacji R. - K., polegających na zabezpieczeniu antykorozyjnym konstrukcji słupa, naprawie fundamentów i uziemień słupa, wymianie uszkodzonych elementów słupa oraz dojścia z drogi publicznej nr [...] do miejsca, w którym ten słup jest posadowiony; w pkt II, że obowiązek udostępnienia ww. nieruchomości zostaje ustanowiony na czas jednego miesiąca od dnia otrzymania niniejszej decyzji; w pkt III o zobowiązaniu Spółki do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu stosownych prac, o których mowa w pkt I; w pkt IV, że obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej oraz w pkt V nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wydana decyzja nie pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Otóż z wnioskiem o wydanie decyzji w omawianym trybie wystąpiła P. S.A. z siedzibą w R., wskazując, że pomimo podjęcia próby prowadzenia negocjacji zmierzających do dobrowolnego udostępnienia nieruchomości (celem wykonania czynności związanych z remontem linii elektroenergetycznej) właścicielka ww. nieruchomości nie wyraziła zgody na jej udostępnienie. Akta sprawy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, iż skarżąca była przeciwna wejściu na jej działkę (notatka z rokowań z dnia [...] lipca 2012 r., pismo skarżącej z dnia 20 maja 2013 r., pismo skarżącej z dnia 22 maja 2013 r., pismo skarżącej z dnia 20 czerwca 2013 r.). Konsekwentnie odmawiała udostępnienia nieruchomości, żądając odszkodowania zmieniając jednak jego wysokość. W tych warunkach za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. dokonanych przez organ. Niezasadne jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie o braku prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie odnośnie do prowadzonych ze skarżącą rokowań, a w konsekwencji stanowiska skarżącej co do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości. Ustalenia Sądu I instancji są prawidłowe. Należy także wskazać, iż błędne jest przekonanie strony skarżącej kasacyjnie, iż to organ administracji publicznej dokonał uwierzytelnienia pełnomocnictwa dołączonego do wniosku wszczynającego postępowanie w trybie art. 124b u.g.n. Uwierzytelnienia tego dokonał sam pełnomocnik J. P., a ewentualne uchybienia w tym zakresie pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za całkowicie chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Zarzut naruszenia tego przepisu może jednak odnieść skutek jedynie, gdy strona wykaże, że uchybienie organu uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca została zawiadomiona o terminie oględzin jej nieruchomości połączonych z rozprawą administracyjną (pismo z dnia 3 czerwca 2013 r.). W odpowiedzi skarżąca - pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. - zwróciła się do organu z wnioskiem o zmianę godziny rozpoczęcia czynności z godziny 11:00 na godzinę 16:30. Jednocześnie wniosła o poinformowanie o zmianie terminu syna skarżącej (podała numer telefonu). Zgodnie z wnioskiem strony organ w dniu 28 czerwca 2013 r. w rozmowie telefonicznej powiadomił syna skarżącej o braku możliwości wyznaczenia terminu oględzin działki na godzinę 16:30 w dniu 10 lipca 2013 r. Dodatkowo pracownik organu ponownie udzielił informacji, że oględziny połączone z rozprawą administracyjną zostaną przeprowadzone w terminie, w jakim zostały wyznaczone, tj. w dniu 10 lipca 2013 r. o godzinie 11:00. Skarżąca nie stawiła się w ww. terminie. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że jakiekolwiek uprawnienia procesowe strony zostały naruszone. Skarżąca znała termin planowanych oględzin połączonych z rozprawą administracyjną, a pomimo tego nie stawiła się w wyznaczonym terminie. Nadto stanowisko swoje, skarżąca wyrażała wielokrotnie w pismach procesowych kierowanych do organu, złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, a następnie zainicjowała postępowanie sądowoadministracyjne. Dalej wyjaśnić należy stronie skarżącej, że stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: • po pierwsze, utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo • po drugie, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części ( pkt 2) albo • po trzecie, umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Z mocy art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze treść przytoczonego art. 138 § 1 i 2 k.p.a. wskazać trzeba, że w orzecznictwie istnieją rozbieżności co do zakresu sentencji decyzji organu odwoławczego, w przypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części. Z jednej strony bowiem formułowany jest pogląd, zgodnie z którym, jeśli umorzeniu nie podlega całe postępowanie, organ odwoławczy w osnowie decyzji ostatecznej winien wypowiedzieć się co do pozostałej części rozstrzygnięcia, a w szczególności, w jakim zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ją w mocy (np.: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1317/05). Według innego stanowiska, w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy (umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości lub części) oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (np.: wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą opowiada się za drugim przedstawionym poglądem. W konsekwencji należy przyjąć niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, uznając ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.