I OSK 1921/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C.-J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1350/13 w sprawie ze skargi Z. C.-J. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1350/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. C.-J. na opisaną w sentencji decyzję Wojewody W. W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Starosta P., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: K.p.a., art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), dalej: u.g.n., działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości postanowieniem Wojewody W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], odmówił zwrotu Z. C.-J. nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P. przy ul. [...] nar. ul. [...], dla której Sąd Rejonowy P.-S. M. w P. prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] P., arkusz mapy [...] o pow. 0,0734 ha. Organ I instancji stwierdził, że okoliczności, czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla sprawy w przypadku, gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej: u.d.p. Przedmiotowa nieruchomość o nr [...], położona w P. przy ul. [...] nar. ul. M. G., stanowi drogę publiczną, której administratorem jest Zarząd Dróg Miejskich w P. Kategorię drogi gminnej nadano tej ulicy [...] grudnia 1986 r. Starosta wskazał, że przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi publiczne – krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu, tj. województwa, powiatu lub gminy. Niedopuszczalne jest zaś orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w chwili orzekania stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p., wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Odwołania wnioskodawczyni od tej decyzji Wojewoda W. nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu podzielił ustalenia i rozważania poczynione przez organ I instancji, konkludując, że wobec zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną, żądaniu zwrotu nie można zatem zadośćuczynić. Z. C.-J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewody W., żądając jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Uzasadniając skargę wskazała, że przedmiotowa działka o nr [...] została wywłaszczona na podstawie decyzji z dnia [...] września 1981 r. Z sentencji decyzji wywłaszczeniowej nie wynika cel wywłaszczenia, dopiero w jej uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] października 1976 r. nieruchomości zostały przeznaczone pod realizację Trasy [...]. Zdaniem skarżącej organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły jednoznacznie, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej oraz błędnie ustaliły, że nieruchomość ta stanowi drogę publiczną w rozumieniu u.d.p. W zaskarżonej decyzji nie ma jakichkolwiek ustaleń w zakresie tego, czy na przedmiotowej nieruchomości została rozpoczęta realizacja celu wywłaszczenia lub czy ten cel został zrealizowany – czyli okoliczności o kluczowym w tym postępowaniu znaczeniu. Zdaniem skarżącej na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, bowiem do chwili obecnej nie powstała na niej inwestycja określona w decyzji wywłaszczeniowej. Materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że działka nr [...] jest drogą publiczną. Dowody zebrane w toku postępowania wskazują jedynie, że część tej działki jest drogą, ale nie przesądzają o tym, że jest to droga publiczna. Z map zgromadzonych przez organy wynika jedynie to, że przez środkową część działki przebiega jezdnia, ale nie jest to ani ul. [...], ani ul. [...]. Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] oznaczona jest jako użytek "dr", czyli droga. Żaden z przywołanych dokumentów nie stanowi zaś dowodu na to, że działka ta jest drogą publiczną. Z przeprowadzonych przez Starostę oględzin wynika, iż na działce nr [...] znajduje się fragment utwardzonego asfaltem wyjazdu ze stacji paliw "[...]" - zlokalizowanej na działce nr [...]7, z utwardzonym chodnikiem o szer. ok. 1 m. W oparciu o takie ustalenia i mapy nie sposób przyjąć za trafne ustalenia organów, jakoby ten utwardzony asfaltem wyjazd stanowił drogę publiczną. Zwłaszcza, że nie zbadano ewidencji dróg, w tym książki dróg. W konsekwencji czego skarżąca zarzuciła organom, że nie zastosowały art. 136 ust. 3 u.g.n., ani art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił pogląd organu odwoławczego i zważył, iż kluczowymi okolicznościami dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które zostały dostrzeżone przez organy orzekające, był w pierwszej kolejności prawidłowo odczytany z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1981 r. cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (jako fragmentu działki nr [...]) - "pod realizację Trasy [...]", a w dalszej kolejności ustalenie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nieruchomość ta stanowiła drogę publiczną. Dalej Sąd ten wskazał, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje wówczas, gdy m.in. została ona zajęta pod drogę publiczną. Bowiem po myśli art. 2a u.d.p. drogi te mogą stanowić własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ustalenie, że taki stan dotyczy przedmiotowej działki uznał Sąd meriti za poprawne. Przede wszystkim z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wywłaszczoną działkę nr [...] podzielił na działki nr [...] i [...] i zwrócił B. S. udział wynoszący 1/2 oraz Z. C.-J. udział wynoszący 1/2 w nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] ark. mapy [...], część działki nr [...] stanowiącą projektowaną działkę [...]. Jak wynika z adnotacji na ostatniej stronie decyzji, stała się ona ostateczna w dniu [...] sierpnia 1993 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, że południowa i środkowa część działki [...] zajęta jest pod komunikację /ul. [...]/. Załącznikiem do decyzji stał się zatwierdzony projekt podziału działki nr [...], wedle którego wydzielono nowe działki nr [...] i nr [...]. Wspomniana decyzja, będąca nadal w obrocie prawnym, jako dokument urzędowy stanowi - zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. – dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Ponadto, organy orzekające przyjęły jako dowód w sprawie pismo Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] grudnia 2006r. i załączoną do niego mapę zasadniczą z wkreśloną linią rozgraniczającą ul. [...] i ul. [...], z której to mapy wyraźnie wynika, że działka nr [...] znajduje się w liniach granicznych tych ulic – w ich pasach drogowych. Sąd I instancji zaznaczył również, że położenie, kształt i powierzchnia zakreślonej na powołanej mapie działki nr [...] odpowiada wydzielonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1993 r. działce nr [...]. Ponadto organy orzekające powołały się na wyjaśnienie zarządcy drogi – Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] września 2012 r., w którym wskazano, że ul. [...] jest drogą publiczną, dla której ZDM jest administratorem. Wyjaśniono, że jej nawierzchnia została wykonana w latach 80-tych ze środków budżetu miasta P., a kategorię drogi gminnej nadano jej [...] grudnia 1986 r. W ocenie Sądu meriti strona skarżąca nie przedstawiła – na podstawie art. 76 § 3 K.p.a. – kontrdowodów, które mogłyby podważyć ustalenia organów, w tym Zarządu Dróg Miejskich w P. jako zarządcy drogi, w zakresie stwierdzenia, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną. Skarżąca ograniczyła się do wskazania, że z map zgromadzonych przez organy wynika jedynie, iż przez środkową część działki nr [...] przebiega jezdnia, ale nie jest to ani ul. [...], ani ul. [...]. W ocenie Sądu Wojewódzkiego powyżej powołane dowody jednoznacznie wskazały, jakie jest przeznaczenie działki nr [...]. Na mapie zasadniczej dołączonej do pisma z dnia [...] grudnia 2006 r. zarządca drogi wyraźnie zakreślił linie graniczne ul. [...] i ul. [...]. Organ I instancji w trakcie oględzin nieruchomości ustalił, że w części południowej utwardzona jest ona asfaltem północnego pasa jezdni ulicy [...], z chodnikiem o szer. ok. 3 m (asfaltowym), biegnącym wzdłuż niej po stronie północnej, zaś w części północnej na działce znajduje się fragment utwardzonego asfaltem wyjazdu ze stacji paliw "[...]" znajdującej się na działce nr [...], z chodnikiem o szer. ok. 1 m utwardzonym asfaltem po stronie północnej. Z kolei w okolicy ul. [...] istnieje wjazd utwardzony i brama wjazdowa do posesji sąsiadującej od strony północnej. W środkowej części teren porośnięty jest krzewami ozdobnymi, przecięty chodnikiem utwardzonym kostką brukową. Wzdłuż utwardzonej ulicy i dojazdu do stacji paliw istnieją na chodnikach liczne znaki drogowe oraz teren zieleni. Ponadto w okolicy skrzyżowania – kosz na śmieci, a przy granicy zachodniej – 2 szafki uzbrojenia technicznego. W trakcie oględzin stwierdzono, że stan ten jest zgodny z treścią mapy zasadniczej. W ocenie tego Sądu ustalenia dokonane w trakcie oględzin, stanowisko zarządcy drogi i przedstawione przez niego mapy, a także znane powszechnie fakty dotyczące kategorii dróg ul. [...] i ul. [...], pozwalały na przyjęcie, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną. Z akt sprawy wynika nadto, że decyzją Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], stwierdzono nabycie przez Miasto P. – miasto na prawach powiatu - z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, nieodpłatnie, przedmiotowej nieruchomości – zajętej pod fragment ulicy miejskiej – [...], jako zaliczonej do dnia 31 grudnia 1998r. do kategorii dróg wojewódzkich. Decyzja Wojewody pozostaje w obrocie prawnym. Skoro organy orzekające ustaliły w sposób bezsprzeczny, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...] i ul. [...], to niedopuszczalnym było zdaniem Sądu orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, Lex nr 516045). W ocenie Sądu meriti organy orzekające trafnie stwierdziły, że przepis art. 2a u.d.p. określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób enumeratywny. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06 (Lex nr 196346) wskazano, że w orzecznictwie drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być, więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Ponadto Sąd I instancji podzielił pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, inwestycji celu publicznego – a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej w ciągu drogi publicznej - stanowi przeszkodę realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust u.g.n. Miał też na uwadze, że wedle brzmienia art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to – wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, będące jego częścią. Zatem, pas drogowy jest rozumiany przestrzennie i funkcjonalnie, a nie jak poprzednio użytkowo. W związku z powyższym trafnie, zdaniem tego Sądu, organy orzekające ograniczyły swe ustalenia do kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną, a po pozytywnym ustaleniu tej okoliczności odstąpiły od oceny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. W tym zatem zakresie Sąd nie podzielił zarzutów skargi, jakoby w sytuacji stwierdzenia, że nieruchomość stanowi drogę publiczną, konieczne było wcześniejsze ustalenie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdy w odniesieniu do działki nr [...] wyjaśniono kwestię jej statusu jako drogi publicznej, brak oceny sprawy w aspekcie przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nie mógłby zostać uznany za mający wpływ na wynik sprawy. Zatem nie ma podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., również wówczas, gdyby przyjąć, że ocena taka powinna zostać przeprowadzona i znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wobec powyższych ustaleń faktycznych i prawidłowej oceny materialnoprawnej sprawy, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy uchybienia organów orzekających w zakresie uzasadnień wydanych decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Mając powyższe na względzie Sąd ten, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. W skardze kasacyjnej Z. C. – J. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo błędnych ustaleń faktycznych organu co do tego, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną, poczynionych bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym bez oceny podstawowego dowodu, jakim jest książka drogi określona w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. z 2005 r., Nr 67, poz. 582) i w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez brak jednoznacznego ustalenia, która droga publiczna przebiega przez przedmiotową działkę i czy droga ta zajmuje całą powierzchnię działki oraz poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie; c) art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 6a ust. 3 i 7 oraz ust. 3 u.d.p. - poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy administracji obu instancji, uchybiając przepisom postępowania, nie zgromadziły i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, w tym nie przeprowadziły dowodu z uchwał ustalających przebieg dróg publicznych; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 2a ust. 2 u.d.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do działki nr [...] i uznanie, że nieruchomość ta jako droga publiczna, nie może stanowić własności podmiotów inne niż określone w tym przepisie; b) art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 137 ust. 2 i art. 136 ust. 3 u.g.n. - poprzez ich niezastosowanie, które to uchybienie jest konsekwencją błędnego zastosowania art. 2a ust. 2 u.d.p. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zaprezentował pogląd, że to książka drogi jest dokumentem urzędowym, na podstawie którego należało w niniejszej sprawie określić przebieg ulic położonych w pobliżu przedmiotowej działki (tj. ul. [...] i ul. [...]). Ustalenia co do przebiegu pasa drogowego nie powinny być czynione w oparciu o pisma pochodzące od zarządcy drogi. Dowodził, iż brak jest podstaw prawnych uzasadniających zastępowanie tego dokumentu, którego obowiązek sporządzenia i prowadzenia wynika wprost z przepisów prawa, pismami zarządcy drogi generowanymi w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i brak jest podstaw do uznawania pism zarządcy drogi za dokument urzędowy. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że pisma te stanowią dokumenty urzędowe, jest nieusprawiedliwione bowiem może prowadzić do sytuacji, w której obok siebie występowałyby w obrocie różne dokumenty urzędowe odnoszące się do tej samej drogi. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z książki drogi. Ponadto ani organy, ani Sąd I instancji nie poczyniły jednoznacznych ustaleń, która droga publiczna miałaby przebiegać przez działkę nr [...], ani nawet czy jest to jedna droga publiczna czy dwie drogi publiczne, a zgromadzone w aktach sprawy dowody nie pozwalają na poczynienie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że ustalenie przebiegu istniejących dróg następuje odpowiednio w formie uchwały rady powiatu i uchwały rady gminy. W aktach administracyjnych brak jest jednak takich dokumentów, nie powołały się również na nie organy rozpoznające sprawę. Sąd I instancji także pominął kwestię braku zgromadzenia tych dokumentów i przeprowadzenia z nich dowodu przez organ II instancji. Dlatego wyrok ten nie powinien się ostać. Miasto P. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na obu wymienionych wyżej podstawach, co skutkuje rozpoznaniem w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko wówczas, gdy przesądzone zostaną prawidłowość procedowania i ustalenia stanu faktycznego, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Zarzuty przedstawione w obrębie tej podstawy kasacyjnej są nietrafne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, w tym ustalenia faktyczne i rozważania prawne pozwalające na odczytanie intencji Sądu I instancji i przeprowadzenie kontroli instancyjnej. W szczególności zawarto w nim stwierdzenie, że droga publiczna zajmuje całość działki nr [...]. Natomiast zagadnienie prawidłowości tego stwierdzenia nie może podlegać ocenie w ramach zarzutu uchybienia powyższemu przepisowi. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a., który reguluje formę rozstrzygnięcia i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bo jego zastosowanie jest efektem dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Co prawda został on w niniejszej sprawie powiązany z przepisami prawa materialnego, lecz do jego naruszenia nie doszło z eksponowanego w skardze kasacyjnej powodu braku zgromadzenia przez organy materiału w postaci uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczających wspomniane wyżej drogi do kategorii dróg publicznych. Sąd I instancji wypowiedział się w tej materii i swe stanowisko uzasadnił. Ustalenie to ma oparcie w materiale zalegającym w aktach administracyjnych (k. 26, k. 33-34). Przeto autor skargi kasacyjnej jedynie polemizuje z tym stanowiskiem, nie prezentując dowodów zaprzeczających jego prawdziwości. Skoro nadto kwestia ta należy do meritum sprawy, zarzut ten nie mógł odnieść skutku w ramach tej podstawy. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż organy wyjaśniły sprawę do rozstrzygnięcia, nie uchybiając przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., toteż Sąd meriti miał podstawy do uznania braku uchybień w tej materii i zaakceptowania poczynionych przez nie ustaleń i rozważań. Z tej więc przyczyny nie było podstaw do uchylenia wydanych przez nie decyzji. Dowód z książki drogi określonej w przepisie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. istotnie nie został przeprowadzony. Jednakowoż zgromadzono inne przekonujące dowody na okoliczność przebiegu drogi, stąd nie był on konieczny, ergo nie miało to wpływu na wynik sprawy. Wspomniana książka dokumentuje jedynie parametry, przebieg i kategorię drogi dla celów ewidencyjnych i nie ma powodu do dania jej prymatu nad innymi dowodami, a w konsekwencji do zakwestionowania jej przebiegu z tego tylko powodu. W szczególności nad dołączonymi do akt mapami, których zgodność z rzeczywistością potwierdziły oględziny, a wynik tego środka dowodowego zaakceptowała skarżąca kasacyjnie podpisem pod protokołem, dalej decyzją komunalizacyjną Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2009 r., kartą inwentaryzacyjną drogi, z których wynika jednoznacznie, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną. Świadczą też o tym dalsze decyzje – pozwolenia na budowę różnych inwestycji zalegające w aktach administracyjnych. Nie zostało dowiedzione, że dowody te są niezgodne z rzeczywistością czy prawem, jak i nie podważono ich wiarygodności, zwłaszcza innymi dowodami, w tym dowodem z książki drogi. Godzi się w tym miejscu wskazać, że jakkolwiek organy i wojewódzkie sądy administracyjne obowiązane są działać z urzędu, to jednak okoliczność ta nie zwalnia stron od współdziałania w tym zakresie, w tym zgłaszania stosownych wniosków dowodowych. Takich skarżąca kasacyjnie, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie złożyła. Trzeba przy tym mieć na uwadze fakt, że droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, ulica drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe, a jezdnia to część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów, wreszcie chodnik część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Wobec powyższego dla potrzeb rozpoznania dalszych zarzutów skargi kasacyjnej, a to naruszeń prawa materialnego, przyjąć należało ustalony dotąd stan faktyczny sprawy, który został prawomocnie przesądzony. W świetle tych ustaleń zarzuty te okazały się nieuzasadnione. Przepisy art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 137 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miały w sprawie zastosowania i to bez konieczności badania uregulowanych w nich przesłanek, gdyż zwrotowi nieruchomości w każdym przypadku sprzeciwia się stan urządzenia na przedmiotowej działce drogi publicznej. Stanowisko w tej materii jest utrwalone i nie ma potrzeby szerzej go rozwijać, tym bardziej że skarga kasacyjna go nie kwestionuje. Dość stwierdzić, że przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi wyraźnie, że drogi publiczne mogą należeć wyłącznie do Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego. Ta okoliczność nie pozwala na zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną innym podmiotom. Zastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie było więc prawidłowe. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 184 P.p.s.a. Nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż mógł to uczynić tylko na rzecz organu (art. 204 pkt 1 P.p.s.a.), który wniosku nie złożył. Uczestnikowi zwrot kosztów nie przysługuje (art. 204 P.p.s.a.), niezależnie od tego, że żądanie to zgłosił po upływie terminu z art. 179 P.p.s.a. (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).