II SA/Po 1350/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Starosta P. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej: u.g.n.), działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości, postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2007 r. (nr [...]) odmówił zwrotu Z. C.nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P. przy ul. B. nar. ul. M., dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą kw nr [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] P., arkusz mapy [...] o pow. 0,0734 ha. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się a zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Nadto Starosta wskazał, że zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ I instancji stwierdził, że okoliczności, czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku, gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Przedmiotowa nieruchomość o nr [...], położona w P. przy ul. B. nar. ul. M., stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, bowiem ul. B. jest drogą publiczną, dla której administratorem jest Zarząd Dróg Miejskich w P. Kategorię drogi gminnej nadano tej ulicy 27 grudnia 1986 r. Przebieg zaś ul. B. posiadającej kategorię drogi gminnej jest od ul. M. do ul. G. (pisma ZDM z dnia [...] 2012 r. i [...] 2012 r.). Starosta wskazał, że przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi publiczne – krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu tj. województwa, powiatu lub gminy. Niedopuszczalne jest zaś orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może zaś na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Reasumując Starosta stwierdził, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, co odnosi się do działki nr [...]. Z. C. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Starosty P., nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji, a następnie powołał przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1 u.g.n. i stwierdził, że w niniejszej sprawie zadośćuczynienie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w oparciu o przesłanki zwrotu nie będzie możliwe. Wojewoda wyjaśnił, że działka ta stanowi drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Przeszkodę zaś do zwrotu tejże nieruchomości stanowi art. 2 u.g.n. w zw. z art. 2a u.d.p. Jak wynika z art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy powinny być tak stosowane, aby nie naruszało to postanowień wynikających z innych ustaw. Do ustaw, o których mowa, zaliczyć należy m.in. ustawę o drogach publicznych. W ocenie Wojewody, dla rozpoznawanej sprawy znaczenia nabiera treść art. 2a u.d.p. Organ odwoławczy zaznaczył, iż w judykaturze wielokrotnie uznawano, że przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Wojewoda stwierdził, że wykładnia systemowa art. 136 ust 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a u.d.p., prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeżeli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, lecz w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p. Z. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego, żądając jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., - art. 7 w zw. z art. 10 ust. 11 u.d.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r. Nr 67, poz. 582, dalej: rozporządzenie), - art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, - art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, - art. 2a u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając skargę wskazano, że m.in. przedmiotowa działka o nr [...] została wywłaszczona na podstawie decyzji z dnia [...] 1981 r. Z sentencji decyzji wywłaszczeniowej nie wynika cel wywłaszczenia, dopiero zaś w jej uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] 1976 r. nieruchomości zostały przeznaczone pod realizację Trasy Ś.. Zdaniem skarżącej organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły jednoznacznie, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej oraz błędnie ustaliły, że nieruchomość ta stanowi drogę publiczną w rozumieniu u.d.p. Podniesiono, że organy zobligowane były do zbadania: 1) czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu, 2) czy wniosek dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, 3) czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 u.g.n., 4) jaki był cel wywłaszczenia, 5) przesłanki zbędności. Tymczasem zdaniem skarżącej organ odwoławczy poprzestał na ustaleniu, że wniosek pochodzi od osoby uprawnionej, dotyczy nieruchomości wywłaszczonej i nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania określonych w art. 229 u.g.n. W zaskarżonej decyzji nie ma jakichkolwiek ustaleń w zakresie tego, czy na przedmiotowej nieruchomości została rozpoczęta realizacja celu wywłaszczenia lub czy ten cel został zrealizowany – czyli okoliczności o kluczowym w tym postępowaniu znaczeniu. Jest to o tyle istotne, że cel wywłaszczenia nie został w decyzji wywłaszczeniowej precyzyjnie określony. Zdaniem skarżącej na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, bowiem do chwili obecnej nie powstała na niej inwestycja określona w decyzji wywłaszczeniowej. Organy nie zbadały zaś w ogóle, czy zachodzą przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ponadto skarżąca podniosła, że materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że działka nr [...] jest drogą publiczną. Dowody zebrane w toku postępowania wskazują jedynie, że część tej działki jest drogą, ale nie przesądzają o tym, że jest to droga publiczna. Z map zgromadzonych przez organy wynika jedynie to, że przez środkową część działki przebiega jezdnia, ale nie jest to ani ul. B., ani ul. M.. Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] oznaczona jest jako użytek "dr", czyli droga. Z mocy art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków – wobec czego w dziale I-O księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości w rubryce sposób korzystania również znajduje się wpis: dr-drogi. Żaden z przywołanych dokumentów nie stanowi zaś dowodu na to, że działka nr [...] jest drogą publiczną. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (załącznik nr 6 ust. 3 pkt 7): "Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne, drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych, autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych o placów składowych. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, zarówno wpis w ewidencji gruntów i budynków, jak i dokonany na jego podstawie wpis w księdze wieczystej nieruchomości wskazują jedynie, że na działce nr [...] jest droga, ale nie przesądzają, że działka ta jest droga publiczną. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. drogi gminne są jedną z kategorii dróg publicznych. O tym, czy dana droga jest drogą publiczną decyduje to, czy została jej nadana odpowiednia kategoria zgodnie z przepisami u.d.p. W myśl art. 7 ust. 2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Organy ustaliły jedynie, że ul. B. i ul. M. są drogami publicznymi, nie ustaliły, czy jezdnia znajdująca się na działce nr [...] wchodziła w skład tych dróg. Ustalenie, że ul. B. jest drogą publiczną jest nieprzydatne w sprawie, bowiem jak wynika z map zgromadzonych w aktach sprawy, ulica ta nie przebiega przez przedmiotową działkę. Z kolei ustalenie w tym zakresie co do ul. M. jest niepełne, gdyż żaden z organów nie ustalił jaką powierzchnię działki nr [...] zajmuje ta droga będąca publiczną. Skarżąca zaznaczyła, że z przeprowadzonych przez Starostę oględzin wynika, iż na działce nr [...] znajduje się fragment utwardzonego asfaltem wyjazdu ze stacji paliw "B." - zlokalizowanej na działce nr [...], z utwardzonym chodnikiem o szer. ok. 1 m. W oparciu o takie ustalenia i mapy, nie sposób przyjąć za trafne ustalenia organów, jakoby ten utwardzony asfaltem wyjazd stanowił drogę publiczną. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 10 ust. 11 u.d.p. dla poszczególnych kategorii dróg właściwy zarządca drogi prowadzi ewidencję dróg. Rozporządzenie wydane na podstawie art. 10 ust. 12 u.d.p. szczegółowo określa sposób prowadzenia tej ewidencji, wskazując, że obejmuje ona m.in. książkę dróg według określonego w rozporządzeniu wzoru (§ 9 ust. 1 pkt 1). Zdaniem skarżącej bez przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów nie można określić, czy i jaka droga publiczna przebiega przez działkę nr [...], tym bardziej, że z załączonych map wynika, że: - ul. B. nie przebiega przez tę działkę i jest położona w pasie drogowym znajdującym się na innej, sąsiedniej nieruchomości, a ze zdjęcia dołączonego do skargi obrazującego skrzyżowanie ul. B. z jezdnią przebiegającą przez działkę [...] wynika, że jezdnia ta nie może być częścią ul. B. i stanowi jedynie jednokierunkowy wyjazd od strony stacji paliw do ul. B., - ul. M. jedynie w niewielkiej części przebiega przez działkę nr [...], a na mapach zgromadzonych w aktach uwidoczniona jest jeszcze jedna działka o tym samym numerze, przez którą przebiega ul. M., organy zaś nie wyjaśniły tej kwestii, która jest istotna szczególne w kontekście decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009 r., w której wskazano, że działka nr [...] stanowi fragment drogi powiatowej nr [...] M.-W.-S.. W powyższym zakresie, zdaniem skarżącej, organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), nie wskazując nawet precyzyjnie, którą drogę publiczną stanowi działka nr 44/3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca podała, że w postępowaniu zwrotowym ocena terytorialnego zakresu spełnienia przesłanek do jej zwrotu w całości albo tylko w części należy do organu orzekającego. Organy obowiązane były dokonać weryfikacji przesłanek zwrotu w odniesieniu do całej nieruchomości. Gdyby zaś okazało się, że tylko część nieruchomości nadaje się do zwrotu, wówczas zwrot następuje w odniesieniu do części nieruchomości. Ponadto skarżąca zarzuciła organom, że nie zastosowały art. 136 ust. 3 u.g.n., ani art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. nie ustalając, czy w jakim zakresie działka nr [...] jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ II instancji nie zbadał i nie wyjaśnił, w jakiej części nieruchomość jest drogą publiczną, wobec czego nie powinien w ogóle stosować art. 2a u.d.p. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, którą droga jest działka nr [...] – ul. B., czy ul. M.. Nawet zaś, gdyby przyjąć, że działka ta jest w niewielkiej części droga publiczną, to art. 2a u.d.p. nie może być wykładany rozszerzająco, tak aby jego dyspozycją objąć całą nieruchomość, w dodatku bez ustalania, jaką powierzchnię działki zajmuje rzeczywiście droga, będąca drogą publiczną. Skarżąca wskazała też, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano decyzje zatwierdzające projekty budowlane i udzielające pozwolenia na budowę linii światłowodowej bez bliższego wskazania, jakie ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej, że posadowienie na gruncie infrastruktury przesyłowej samo w sobie nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem wniesionej skargi jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] 2013 r. o odmowie zwrotu skarżącej Z. C. nieruchomości położonej w P. przy ul. B. nar. ul. M., oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,0734 ha, obręb [...] P., arkusz mapy [...]. Decyzje te wydano na skutek wniosku Z. C. jedynej spadkobierczyni praw do przedmiotowej nieruchomości. Zważyć należy, że nieruchomość ta, jako część uprzednio istniejącej działki nr [...] o pow. 1342 m2, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Dyrektora Zarządu Gospodarki Terenami w P. z dnia [...] 1981 r., podjętą w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W tym miejscu stwierdzić należy, iż prawidłowo organy orzekające przyjęły, że istniały podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania dotyczącego zwrotu przedmiotowej nieruchomości, która została wywłaszczona na podstawie innej regulacji, aniżeli aktualnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami – ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Wyjaśnić należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami utrzymała zasadę zwrotu i - w art. 136 - odniosła ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Wyjaśnił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. (sygn. akt SK 43/07, Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1476), stwierdzając, że: przeciwko zawężającej wykładni art. 136 u.g.n. przemawia szereg argumentów. Po pierwsze, wykładnia językowa art. 136 prowadzi do w pełni jednoznacznego rezultatu, nie ma zatem potrzeby odwoływania się do innych metod wykładni. Jednoznaczne brzmienie art. 136 wyklucza wykładnię zawężającą. Po drugie, gdyby art. 136 miał być interpretowany zawężająco, jako mający zastosowanie tylko do niektórych wypadków wywłaszczeń, to nie było jasne, jak ustalić granice zakresu stosowania tego przepisu. Ustawa nie zawiera bowiem żadnych wskazówek, które wypadki wywłaszczeń miałyby zostać objęte zakresem stosowania tego przepisu. Ponadto przeciwko zawężającej wykładni art. 136 u.gn. przemawia konieczność zapewnienia możliwie najszerszej ochrony konstytucyjnego prawa własności, a także zasada równości. Przepis art. 136 u.g.n. znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. W związku z powyższym uznać należy, że przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. stanowiły podstawę do zbadania w ramach niniejszego postępowania, czy przedmiotowa nieruchomość powinna zostać zwrócona spadkobierczyni poprzednich jej właścicieli. Nie było zatem podstaw do przywoływania przez organy orzekające przepisu art. 216 ust. 1 u.g.n., który odnosi się do "przejęcia i nabycia", a nie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Niemniej jednak, samo przytoczenie tegoż przepisu nie rzutowało na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organy obu instancji – co Sąd omówi poniżej, prawidłowo ustaliły bowiem, że brak jest podstaw do zwrotu na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu kluczowymi okolicznościami dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które zostały dostrzeżone przez organy orzekające, był w pierwszej kolejności prawidłowo odczytany z decyzji wywłaszczeniowej z dnia 5 listopada 1981 r. cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (jako fragmentu działki nr 44/2) - "pod realizację Trasy Ś.", a w dalszej kolejności ustalenie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nieruchomość ta stanowiła drogę publiczną. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Powołany przepis określa przesłanki, oceną których zajmują się organy w postępowaniu zwrotowym. Regułą jest, iż spełnienie się przesłanek określonych w tym przepisie skutkuje zwrotem nieruchomości lub jej części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Jeżeli jednak dotyczy to takiej nieruchomości lub jej części, która z mocy ustawowej normy wyłączona została z możliwości uznania jej za przedmiot własności niepublicznej ze względu na konieczność zachowania na niej zrealizowanego celu publicznego, to należy przyjąć, iż ustawowe roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części w takim przypadku jest wyłączone koniecznością zrealizowania ustawowej normy zachowania istniejącego już celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., I OSK 515/10, Lex nr 952059). Regulacją, która wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nawet przy ziszczeniu się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jest przepis art. 2a u.d.p. Stanowi on, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Jak trafnie uznały organy orzekające, z treści art. 2a u.d.p. wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści, przez co wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nie przysługuje, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., I OSK 649/11, Lex nr 1149411). W świetle powyższego zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – wybudowanej drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1075/11, Lex nr 1150640, również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., II SA/Po 735/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 2a u.d.p. wynika bowiem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów niż wymienione w tym przepisie. Przepis ten stanowi zatem lex specialis w stosunku do przepisów u.g.n. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2010 r., II SA/Ke 720/10, Lex nr 753356). Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należało rozważyć, czy organy orzekające w sposób rzetelny ustaliły, że działka nr [...] na całej jej powierzchni (0,0734 ha) stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów u.d.p. W przypadku bowiem pozytywnego ustalenia w tym zakresie, zbędne okazuje się badanie, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Na gruncie niniejszej sprawy organy nie oceniły, czy zaistniały przesłanki określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., a więc czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei skarżąca podniosła zarzut braku jednoznacznego ustalenia przez organy, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wskazując równocześnie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na przyjęcie, że działka nr [...] jest drogą publiczną. Zdaniem strony skarżącej zebrane w sprawie dowody wskazują na to, że jedynie część tej działki jest droga, lecz jednocześnie nie przesądzają, że jest to droga publiczna. Należy w tym miejscu podkreślić, że sięgnięcie do art. 2a ustawy o drogach publicznych w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. jako podstawy odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, możliwe jest dopiero w razie jednoznacznego, niebudzącego wątpliwości ustalenia, że na konkretnej nieruchomości została rzeczywiście urządzona droga publiczna. Z tego punktu widzenia materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie należy zdaniem Sądu uznać za wystarczający do wydania takiego rozstrzygnięcia. Po pierwsze należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wywłaszczoną działkę nr [...] podzielił na działki nr [...] i zwrócił B. S. udział wynoszący 1/2 oraz Z. C. udział wynoszący 1/2 w nieruchomości położonej w P. przy ul. M. ark. mapy [...], część działki nr [...] stanowiącą projektowaną działkę [...] o pow. 608 m2. Jak wynika z adnotacji na ostatniej stronie decyzji, stała się ona ostateczna w dniu [...] 1993 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, że południowa i środkowa część działki [...] zajęta jest pod komunikację /ul. S./. Załącznikiem do decyzji stał się zatwierdzony projekt podziału działki nr [...], wedle którego wydzielono nowe działki nr [...] o pow. 1342 m2 i o nr [...] o pow. 608 m2. Wspomniana decyzja, będąca nadal w obrocie prawnym, jako dokument urzędowy stanowi - zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. – dowód tego co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Przepis art. 76 § 1 k.p.a. określa, iż dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przy czym możliwe jest – w myśl art. 76 § 3 k.p.a. – przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w § 1 i § 2 art. 76. Takiego przeciwdowodu strona skarżąca nie przedstawiła. Ponadto, organy orzekające przyjęły jako dowód w sprawie pismo Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] 2006 r. i załączoną do niego mapę zasadniczą z wkreśloną linią rozgraniczającą ul. B. i M., z której to mapy wyraźnie wynika, że działka nr [...] znajduje się w liniach granicznych ulic B. i M. – w pasie drogowym tych ulic. Przy czym zaznaczyć należy, że położenie, kształt i powierzchnia zakreślonej na powołanej mapie działki nr [...] odpowiada wydzielonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 1993 r. działce nr [...]. Pozbawiony podstaw jest zatem zarzut skarżącej odnoszący się niewyjaśnienia okoliczności jednakowego oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków działek [...] znajdujących się nieopodal siebie – w pasie drogowym ul. M.i w narożniku ul. B. i M. Z dołączonych do akt map wynika niewątpliwie, że przedmiotowa działka nr [...] położona jest u zbiegu ulic B. i M.. Ponadto działkę tę dookreśla arkusz mapy [...], obręb P.. Zwrócić należy też uwagę, że organy orzekające powołały się na wyjaśnienie zarządcy drogi – Zarząd Dróg Miejskich w P. z dnia [...] 2012 r., w którym wskazano, że ul. B. jest drogą publiczną, dla której ZDM jest administratorem. Wyjaśniono, że jej nawierzchnia została wykonana w latach 80-tych ze środków budżetu miasta Poznania, a kategorię drogi gminnej nadano jej 27 grudnia 1986 r. W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, że wyjaśnienia Zarządu Dróg Miejskich w P. jako dowód w sprawie są stanowiskiem zarządcy dróg, a więc organu jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 u.d.p.). Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zarząd Dróg Miejskich w P. został powołany, jako komunalna jednostka budżetowa, przy pomocy której Prezydent Miasta P. wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg miejskich, uchwałą Rady Miejskiej P. z dnia [...] 1994 r. nr [...]. W związku z powyższym jego stanowisko wyrażone w pismach z 28 grudnia 2006 r. oraz z 24 września 2012 r. nie są dokumentami prywatnymi, lecz jako dokumentom urzędowym przysługuje im domniemanie prawdziwości (art. 76 § 1 k.p.a). Organ administracji publicznej – w tym wypadku organy I i II instancji – nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Nieznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowi naruszenie prawa procesowego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 337). Dokumenty urzędowe korzystają z dwojakiego rodzaju domniemań: domniemania prawdziwości tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił; domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1972, s. 268). W ocenie Sądu strona skarżąca nie przedstawiła – na podstawie art. 76 § 3 k.p.a. – kontrdowodów, które mogłyby podważyć ustalenia organów, w tym Zarządu Dróg Miejskich w P. jako zarządcy drogi, w zakresie stwierdzenia, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną. Skarżąca ograniczyła się do wskazania, że z map zgromadzonych przez organy wynika jedynie, iż przez środkową część działki nr [...] przebiega jezdnia, ale nie jest to ani ul. B., ani ul. M.. Wskazała przy tym, powołując stosowne przepisy, że oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych nie przesądzają, że działka ujęta w nich jako droga ma charakter drogi publicznej. Wyjaśniła przy tym, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. drogi gminne są jedną z kategorii dróg publicznych. O tym, czy dana droga jest drogą publiczną decyduje to, czy została jej nadana odpowiednia kategoria, zgodnie z przepisami u.d.p. W myśl art. 7 ust. 2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Skarżąca zarzuciła organom, że ustaliły jedynie, iż ul. B. i ul. M. są drogami publicznymi, nie ustaliły natomiast, aby jezdnia znajdująca się na działce nr [...] wchodziła w skład tych dróg publicznych. W ocenie Sądu powyżej powołane dowody – w postaci oficjalnego stanowiska zarządcy dróg – ZDM w P. – jednoznacznie wskazały, jakie jest przeznaczenie działki nr [...]. Na mapie zasadniczej dołączonej do pisma z dnia 28 grudnia 2006 r. zarządca drogi wyraźnie zakreślił linie graniczne ul. B. i ul. M.. Z przebiegu tej linii wyraźnie wynika, że działka nr [...] znajduje się w pasie tych ulic, które są drogami publicznymi. Okoliczności, iż ul. M. jest drogą powiatową i ul. B. - drogą gminną są faktami notoryjnymi, powszechnie znanymi w rozumieniu w art. 77 § 4 k.p.a. i nie wymagały dowodzenia. Wystarczy wskazać, że informacja w tym przedmiocie znajduje się na stronie internetowej zarządcy dróg – Zarządu Dróg Miejskich w P. (adres: http://www.zdm.poznan.pl/news.php?site=ulice). Ponadto organ I instancji w trakcie oględzin nieruchomości ustalił, że w części południowej utwardzona jest ona asfaltem północnego pasa jezdni ulicy M. z chodnikiem o szer. ok. 3 m (asfaltowy), biegnącym wzdłuż niej po stronie północnej, zaś w części północnej na działce znajduje się fragment utwardzonego asfaltem wyjazdu ze stacji paliw "B." znajdującej się na działce nr [...], z chodnikiem o szer. ok. 1 m utwardzonym asfaltem po stronie północnej. Z kolej w okolicy ul. B. istnieje wjazd utwardzony i brama wjazdowa do posesji sąsiadującej od strony północnej. W środkowej części teren porośnięty jest krzewami ozdobnymi, przecięty chodnikiem utwardzonym kostką brukową. Wzdłuż zaś utwardzonych ulicy i dojazdu do stacji paliw istnieją na chodnikach liczne znaki drogowe oraz teren zieleni. Ponadto w okolicy skrzyżowania – kosz na śmieci, a przy granicy zachodniej – 2 szafki uzbrojenia technicznego. W trakcie oględzin stwierdzono, że stan ten jest zgodny z treścią mapy zasadniczej. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w trakcie oględzin, stanowisko zarządcy drogi i przedstawione przez niego mapy, a także znane powszechnie fakty dotyczące kategorii dróg ul. B. i ul. M., pozwalały na przyjęcie, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną. Należy również zaznaczyć, że w piśmie z dnia 28 czerwca 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. wskazał i zakreślił na załączonej mapie, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. B.. Istniejący w tym miejscu układ komunikacyjny potwierdza słuszność tego stanowiska. Następnie w piśmie z dnia 24 września 2012 r. zarządca drogi podał, że nawierzchnia jezdni wykonana została w latach 80-tych (XX wieku), a kategorię drogi gminnej nadano ul. B. 27 grudnia 1986 r. Pozbawione są zatem podstaw zarzuty skarżącej odnoszące się do niewyjaśnienia okoliczności, czy przedmiotowa nieruchomość mieści się w granicach drogi publicznej. Odpowiadając na zarzuty skargi dodać należy, że definicja ustawowa zawarta w art. 4 pkt 1 u.d.p. stanowi, że pas drogowy to – wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w których są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, będąca jego częścią. Przedstawiona definicja wskazuje również na to, że pas drogowy rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna. Jak wskazuje historyczna analiza przepisu art. 4 pkt 1 ud.p., pojęcie pasa drogowego na przestrzeni lat ewoluowało. Jego wcześniejsza definicja, zmieniona ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.), zwłaszcza z uwagi na połączenie jej z definicją drogi, nawiązywała do jego użytkowego charakteru. Pasem drogowym był bowiem: wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Aktualna treść art. 4 pkt 1 u.d.p. wskazuje, że pasem drogowym jest: wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z takiego prawnego ujęcia pasa drogowego wynika więc, iż jest on obecnie rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni, tj. zapewnianie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą, będącą jego częścią. Przedstawiona definicja wskazuje również na to, iż pas drogowy rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna. Zauważyć należy, iż ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane być musi za uzasadnione. W tym też znaczeniu ustawodawca wprowadził, w art. 39 ust. 1 ud.p., zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc, szkodzących tej infrastrukturze. Uprzywilejowanie to nie jest jednak bezwzględne. Stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w powiązaniu z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, możliwe jest ustalenie granic pasa drogowego, które określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1075/11, Lex nr 1150640). W realiach przedmiotowej sprawy w pasie drogowym zlokalizowana jest droga spowolnionego ruchu, z której ma miejsce wjazd i wyjazd ze stacji paliw zlokalizowanej na działce nr [...]. Istniejący w tym rejonie układ komunikacyjny nie pozwala na przyjęcie, aby którykolwiek z tych obiektów infrastruktury mógł zostać uznany za nie związany z istniejącą drogą publiczną. Z akt sprawy wynika nadto, że postępowanie zwrotowe w 2007 r. zostało zawieszone - do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego działki nr [...] z ark. mapy [...] obręb [...] – P. Decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009 r. Nr [...] stwierdzono nabycie przez Miasto P. – miasto na prawach powiatu z dniem [...] 1999 r. z mocy prawa, nieodpłatnie, przedmiotowej nieruchomości – zajętej pod fragment ulicy miejskiej – M., jako zaliczonej do dnia [...] 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich. Decyzja Wojewody pozostaje w obrocie prawnym. Skoro organy orzekające ustaliły w sposób bezsprzeczny, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. B. i ul. M., to niedopuszczalnym było orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, Lex nr 516045). Jak trafnie stwierdziły organy orzekające przepis art. 2a u.d.p. określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób enumeratywny. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06 (Lex nr 196346) Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być, więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Ponadto Sąd podzielił pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, inwestycji celu publicznego – a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latami, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej w ciągu drogi publicznej - stanowi przeszkodę realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust u.g.n. Nieruchomość stanowiąca przedmiot roszczenia, jako droga publiczna jest bowiem wyłączona z obrotu prawnego. W związku z powyższym trafnie zdaniem Sądu organy orzekające ograniczyły swe ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną, a po pozytywnym ustalenia tej okoliczności odstąpiły od oceny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. W tym zatem zakresie Sąd nie podziela zarzutów skargi, jakoby w sytuacji stwierdzenia, że nieruchomość stanowi drogę publiczną, konieczne było wcześniejsze ustalenie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdy w odniesieniu do działki nr [...] wyjaśniono kwestię jej statusu jako drogi publicznej, brak oceny sprawy w aspekcie przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nie mógłby zostać uznany za mający wpływ na wynik sprawy. Zatem brak jest podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji w oparciu o przepisy art. 145 §1 p.p.s.a., również wówczas, gdyby przyjąć, że ocena taka powinna zostać przeprowadzona i znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. W ocenie Sądu wobec powyższych ustaleń faktycznych i prawidłowej oceny materialnoprawnej sprawy, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy uchybienia organów orzekających w zakresie uzasadnień wydanych decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – jak wynika z powyższych rozważań Sądu, pozwalał organom na rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.