I OSK 1799/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych {...} Sp. z o.o. w Gdyni i Gminy Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 858/13 w sprawie ze skargi A. B., R. P.-G. i Z. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia {...} września 2013 r. nr {...} w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. B., R. P.-G. i Z. P. solidarnie na rzecz {...} Sp. z o.o. w Gdyni kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz Gminy Miasta Gdyni kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 858/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi A. B., R. P. i Z. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego, z dnia {...} września 2013 r., nr WG{...}, w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia {...} czerwca 2012 r., nr {...}. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 27 października 1976 r. Skarb Państwa nabył, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), działkę nr A/48 o pow. 3,2153 ha, położoną w Gdyni, z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego Cisowa III w Gdyni (akt notarialny z 27 października 1976 r. - Repertorium A nr {...} na rok 1976). Działka była zapisana w księdze wieczystej Kw nr {...} Państwowego Biura Notarialnego w Gdyni. Jako współwłaścicielki nieruchomości wpisane były T. L. (udział 1/4) oraz H. M. P. (udział 3/4). We wniosku z dnia 23 marca 2009 r. R. P. – G., A. B., Z. P. oraz A. Pałczyński - spadkobiercy współwłaścicielek, wyjaśnili, że działka nr A/48 została podzielona na 16 działek (w tym działka nr B/48), a Osiedle Cisowa IIII w Gdyni zostało zrealizowane, w związku z czym zwrócili się o zwrot działek niewykorzystanych zgodnie z celem wywłaszczenia. Decyzją z dnia {...} czerwca 2012 r., Nr {...}, wydaną na podstawie art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), Prezydent Miasta Gdańska, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił wnioskodawcom zwrotu nieruchomości gruntowej położonej w Gdyni przy ul. Owsianej, stanowiącej działkę ewidencyjną nr B/48 o pow. 362 m2, zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Gdyni Wydział V Ksiąg Wieczystych Kw nr {...}, będącej przedmiotem własności Gminy Miasta Gdyni, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym Okręgowego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Spółki z o.o. w Gdyni. Organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 229 u.g.n., a następnie stwierdził, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości występuje jedna z dwóch przesłanek warunkujących odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazanych w tym przepisie, tzn. prawo użytkowania wieczystego działki zostało nabyte z mocy prawa przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Spółkę z o.o. w Gdyni przed dniem 1 stycznia 1998 r. Natomiast nie występuje druga z tych przesłanek, ponieważ wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nastąpił dnia 24 maja 1999 r. Organ podkreślił przy tym, że prawo użytkowania wieczystego trwa nieprzerwanie od momentu jego nabycia z mocy prawa w 1997 r. (ze skutkiem od dnia 5 grudnia 1990 r.) do chwili obecnej. Gmina Miasta Gdyni nie ma zatem w swojej dyspozycji ww. nieruchomości i w związku z tym nie można dokonać jej zwrotu. Z tej przyczyny badanie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest bezprzedmiotowe. W odwołaniu A. B. – Ł., Z. P. i R. P. – G. zarzuciły naruszenie: - art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niedokonanie ustalenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia; - przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że nieruchomość nie podlega zwrotowi. Podniosły, ze organ powinien podjąć wszelkie możliwe działania zmierzające do wygaszenia prawa użytkowania wieczystego na działce nr B/48, co umożliwiłoby jej zwrot. Przytoczył pogląd, według którego, do czasu zakończenia sporu organ powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzją z dnia {...} września 2013 r., Nr {...}, Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przyznał, że w stosunku do działki nr B/48 nie ma zastosowania przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami., z uwagi na fakt niespełnienia jednej z przesłanek wymienionych w tym artykule (nie został zachowany termin ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej wskazany w tym przepisie). Jednocześnie wskazał na prawo użytkowania wieczystego, przysługujące z mocy prawa Okręgowemu Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej Spółce z o.o. z siedzibą w Gdyni (co potwierdza deklaratoryjna decyzja Zarządu Miasta Gdyni z dnia 15 grudnia 1997 r., nr 55-97). Organ wyjaśnił, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w takiej sytuacji niemożliwy, bowiem ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego, z uwagi na ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nie ma w swojej dyspozycji tejże nieruchomości i w związku z tym nie może dokonać jej zwrotu. Stwierdził, że gdy na wywłaszczonej nieruchomości powstało z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego, okoliczność ta stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy. A. B. – Ł., Z. P. oraz R. P. - Gościniak wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na nieprawidłowym utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 20 czerwca 2012 r., mimo że organ pierwszej instancji zaniechał ustalenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na nieprawidłowym utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 20 czerwca 2012 r., mimo że organ pierwszej instancji zaniechał ustalenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że wywłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi. Powtórzył pogląd o konieczności podjęcia działań w kierunku odzyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad nieruchomością oraz o konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył treść przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), wskazując, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się na warunkach i w trybie przewidzianym w tej ustawie. Stwierdził, że przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania, ponieważ użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości zostało wprawdzie nabyte przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Spółkę z o.o. w Gdyni z mocy prawa przed dniem 1 stycznia 1998 r., jednak wpisane zostało do księgi wieczystej dopiero 24 maja 1999 r. W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia art. 136 ust. 1 i 3 ustawy powinna prowadzić do wniosku, że wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego lub też ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich (w sytuacjach nieobjętych regulacją art. 229) nie stanowi automatycznie przeszkody do dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że okoliczność wyzbycia się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., I OSK 879/05). Dla biegu postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości kwestia władania nieruchomością ma zatem takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu. Sąd odnotował, że organy nie dokonywały żadnych ustaleń na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce, uznając ustanowienie na niej prawa użytkowania za przeszkodę uniemożliwiającą jej zwrot bez względu na to czy cel ten został zrealizowany, czy też nie, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Sąd ocenił, że zaktualizowała się potrzeba podjęcia próby doprowadzenia stosunków prawnych dotyczących przedmiotowej działki do stanu, w którym gmina na powrót będzie władała nieruchomością stanowiącą przedmiot tego postępowania, co umożliwiłoby realizację roszczenia byłego właściciela lub jego spadkobierców o zwrot nieruchomości. Doprowadzenie do stanu umożliwiającego orzeczenie o zwrocie nieruchomości oznacza odzyskanie władztwa nad nieruchomością, wiąże się z koniecznością podważenia czynności prawnych, na mocy których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością. Skoro zatem dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezbędne jest doprowadzenie do sytuacji, w której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości nieobciążonej prawem użytkowania wieczystego, nie powinno budzić wątpliwości, że kwestia ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej, która doprowadziła albo do wyzbycia się prawa własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, albo do powstania na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W konsekwencji, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym wykonalna stanie się decyzja o zwrocie nieruchomości, to organy błędnie przyjęły, że nie miał w sprawie zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Sądu, organy z naruszeniem przepisów art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przedwcześnie rozstrzygnęły w sposób odmowny wniosek skarżących o zwrot działki nr B/48. Skoro w toku postępowania administracyjnego skarżące twierdziły, że organ powinien podjąć kroki zmierzające do przywrócenia stanu, w którym Gmina będzie władała przedmiotową nieruchomością (nieobciążoną użytkowaniem wieczystym), to organy zobowiązane były do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez właściwe organy administracji władne wyeliminować z obrotu prawnego decyzje, które stanowiły podstawę powstania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, aby umożliwić skarżącym podjęcie kroków prawnych zmierzających do przywrócenia stanu, w którym gmina znowu będzie władała nieruchomością podlegającej zwrotowi. Brak było natomiast podstaw prawnych aby organy orzekające w niniejszej sprawie same występowały z takimi wnioskami do innych organów. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego może wystąpić bowiem tylko podmiot, który ma w tym interes prawny, a taki interes przysługuje w tej sprawie skarżącym, a nie organowi. Do czasu zakończenia tych postępowań, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ I instancji powinien był zatem zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. wezwać skarżące do wystąpienia do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w oznaczonym terminie. Dopiero gdy strona z takim żądaniem nie wystąpi w zakreślonym terminie albo po prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego organ może przystąpić do rozpatrywania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skargi kasacyjne wnieśli: Gmina Miasta Gdyni oraz Okręgowe Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Spółka z o.o. w Gdyni. Gmina Miasta Gdyni zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. Owsianej, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr B/48 o pow. 362 m2 , stanowiącej własność Gminy Miasta Gdyni, na rzecz Okręgowego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Spółki z o.o. w Gdyni, nie stanowi automatycznie przeszkody do dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik postępowania tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie art. 7, 77 K.p.a. skutkującą błędnym przyjęciem, iż organy administracji publicznej nie dokonały żadnych ustaleń na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia, w sytuacji, gdy ustanowione prawo użytkowania wieczystego stanowi przeszkodę uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na to, czy cel ten został zrealizowany. Okręgowe Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w Gdyni zaskarżyło wyrok w całości. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciło: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ze zm.) w związku z art. 2 ust: 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79 poz. 464 ze zm.) polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie istnieje możliwość dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy nie ma możliwości zastosowania tego przepisu, gdyż jest on wyłączony przez przepis szczególny jakim jest art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w konsekwencji czego nie ma możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, gdyż uczestnik postępowania nabył prawo użytkowania wywłaszczonej nieruchomości z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., 2) naruszenie prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z przepisem prawa procesowego tj. art. 156 § 1 ust. 5 K.p.a. polegające na przyjęciu, iż możliwy jest zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr B/48 przez Gminę Miasta Gdyni jako właściciela nieruchomości, pomimo tego, że taki zwrot jest niewykonalny, gdyż użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości jest z mocy prawa Okręgowe Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w Gdyni i Gmina Miasta Gdyni nie dysponuje tą nieruchomością, w związku z czym zaskarżony wyrok prowadzi docelowo do nieważności postępowania, 3) naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegającej na przyjęciu, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami., w sytuacji gdy w istocie przepis ten ma zastosowanie i jednocześnie wyłącza on zastosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na to, że w art. 229 chodzi o wpis o charakterze konstytutywnym i wskazany przepis będzie miał zawsze zastosowanie, gdy prawo użytkowania wieczystego powstanie przed datą 1 stycznia 1998 r., a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, 4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez nie zastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy w oparciu o wskazany przepis uczestnik postępowania z mocy prawa nabył za skutkiem na dzień 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr B/48, co powoduje że w sprawie spełnione zostały przesłania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie ma możliwości zwrotu nieruchomości na zasadzie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 5) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżony wyrok stając na stanowisku, że organ administracji I instancji powinien był zawiesić postępowanie celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ, podczas gdy w rzeczywistości organ I instancji nie miał podstaw do zawieszenia postępowania bo: a) nie ma możliwość zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zastosowanie tego przepisu jest wyłączone na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, b) nie toczyło się żadne postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, c) utrata przez Gminę Miasta Gdyni władztwa nad przedmiotową nieruchomością nastąpiła legalnie - z mocy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należało zatem odnieść się do zagadnień wyartykułowanych w podstawach kasacji. Przedmiotem sprawy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podstawę prawną tej sprawy stanowią przepisy art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Kontrowersja w niniejszej sprawie dotyczy możliwości odmowy zwrotu nieruchomości na podstawie art. w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która została zbyta przez jednostkę samorządu terytorialnego po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej kwestii, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie, podjęta została uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 (patrz: ONSA i wsa 2015/5/82). W uchwale sformułowano tezę, według której, jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanej uchwały rozważył zagadnienie możliwości podważenia czynności prawnej, w wyniku której jednostka samorządu terytorialnego utraciła tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, co do której zgłoszono roszczenie o zwrot. Przyjął, że prawo własności "nowego" właściciela pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Uznał, że rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, to korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli. W sytuacji gdy postępowanie w tym przedmiocie się toczy, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie powinien rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jest bezsporne, że w niniejszej sprawie, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie toczyło się postępowanie cywilne w przedmiocie podważenia wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. W tej sytuacji nie było podstaw do zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W konsekwencji należało przyjąć, że decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości nie naruszała art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro istota sprawy jest wyjaśniona, to możliwe jest zakończenie postępowania kasacyjnego orzeczeniem reformatoryjnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 203 pkt 2 P.p.s.a.