II OSK 2673/14

Dnia 18 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1218/13 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz B.P. kwotę 1100 (tysiąc sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1218/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 31 grudnia 2004 r. do organu architektoniczno-budowlanego wpłynął wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w Z. przy ul. [...], działka nr ewid. [...], a przewidzianego do realizacji na działkach nr ewid. [...] i [...] oraz w granicach działek nr ewid. [...],[...] i [...], obręb [...]. W sprawie na przestrzeni lat Starosta Zgierski wydawał szereg decyzji odmownych, które były uchylane bądź przez Wojewodę Łódzkiego, a sprawę przekazywano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, bądź przez Sąd administracyjny - patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 36/06. Po raz kolejny rozpoznając sprawę, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Starosta Zgierski odmówił, na wniosek B.P., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w Z. przy ul. [...], działka nr ewid. [...], a przewidzianą do realizacji na działkach nr ewid. [...] i [...] oraz w granicach działek nr ewid. [...],[...] i [...], obręb [...]. W toku postępowania Starosta Zgierski postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku, poprzez m.in. załączenie ostatecznej decyzji właściwego zarządcy drogi zezwalającej na rozbudowę budynku w pasie drogowym. Powyższe postanowienie zostało zmienione postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z warunkami określonymi we wskazanych normach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ wyjaśnił wątpliwości co do treści ww. postanowień. Na skutek odwołania wniesionego przez inwestora decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wojewoda Łódzki uchylił ww. decyzję Starosty Zgierskiego z dnia [...] lipca 2013 r. w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. i zmieniającym je postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. oraz postanowieniem tego organu z dnia [...] czerwca 2013 r., i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zdaniem Starosty Zgierskiego inwestor nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z obowiązującymi w dacie złożenia wniosku przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uwzględniającymi zmianę dokonaną mocą rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 109, poz. 1156). Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, że rozbudowany budynek może zostać usytuowany w granicy z działką nr [...],[...] i [...]. Wobec tego organ pierwszej instancji uznał, iż nie ma możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę. W ocenie Wojewody opisana wyżej decyzja Starosty Zgierskiego musiała zostać uchylona. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ ten podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 36/06 stwierdził, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich nie sprzeciwił się rozbudowie inwestycji w pasie drogowym po spełnieniu warunków określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Sąd w konkluzji wskazał, że organ pierwszej instancji winien zobowiązać inwestorów do przedłożenia decyzji właściwego organu w sprawie zezwolenia na rozbudowę budynku w pasie drogowym. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania inwestor złożył ostateczną i prawomocną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], którą Zarząd Województwa Łódzkiego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące wydania zezwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, iż planowana inwestycja nie będzie miała miejsca w pasie drogowym, lecz dotyczyć będzie terenu przyległego do tego pasa. Organ przywołał nadto postanowienie z dnia [...] grudnia 2005 r., którym uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy i wyraził – w oparciu o przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych – zgodę na zlokalizowanie budynku bliżej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, ustalając odległość na 7,60 m. Nadto Wojewoda wyjaśnił, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta Zgierza z dnia [...] grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż zostały ustalone warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o część mieszkalno-usługową. Na załączniku do decyzji wykreślono linie rozgraniczające ulicy, jednakże nie wskazano obowiązującej linii zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Zgierza przyjętego uchwałą nr XL/297/94 z dnia 14 kwietnia 1994 r., który to plan zachowywał moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. Obowiązująca linia zabudowy została zatem określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz regulacje planu miejscowego z uwzględnieniem zapisu odnoszącego się do ul. [...], jako ulicy zbiorczej, są wiążące w sprawie. Wniosek o pozwolenie na rozbudowę został złożony w dacie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem decyzja ta wywołuje skutki prawne. W ocenie Wojewody analiza materiału dowodowego, w tym zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z projektem budowlanym, przeprowadzona w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane daje podstawę do wywiedzenia wniosku, iż inwestor zamierza rozbudować istniejący budynek poza liniami rozgraniczającymi drogę wojewódzką, zatem zarządca tej drogi powinien, w oparciu o art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż określona w obowiązujących przepisach. Domaganie się przez organ pierwszej instancji doręczenia decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych było zatem nieuzasadnione. Ostateczną decyzją organy umorzyły, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy, uznając, że inwestor nie planuje rozbudowy w pasie drogowym. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy ocenił, że projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, co także narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis § 12 rozporządzenia zmieniony mocą rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. nie miał zastosowania w tej sprawie, gdyż z treści przepisów przejściowych wynika, że normy znowelizowanej nie stosuje się do wniosków o pozwolenie na budowę, które zostały złożone przed jego wejściem w życie. A taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Konkludując Wojewoda stwierdził, iż prawidłowo organ pierwszej instancji wskazał na niezgodność projektu zagospodarowania z przepisem § 12 rozporządzenia, zatem zasadne było zobowiązanie inwestora, postanowieniem w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do uzupełnienia w tym zakresie dokumentacji projektowej. Dalej Wojewoda zauważył, że projekt branży elektrycznej nie został uzgodniony z operatorem sieci, mimo że przyłącze energetyczne znajdujące się w zewnętrznej obudowie w ścianie szczytowej istniejącego budynku zostanie przeniesione. Zmieniony został przebieg instalacji wody w stosunku do przebiegu instalacji określonej w projekcie zagospodarowania, co nie znajduje odzwierciedlenia w części opisowej projektu. Nie ma zapewnienia gestora sieci wodnej i kanalizacji sanitarnej o możliwości przyłączenia inwestycji do tych sieci. W aktach sprawy brakuje również aktualnego zaświadczenia projektanta o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. W aktach próżno szukać zgody zarządcy drogi na usytuowanie budynku w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż określona w obowiązujących przepisach. Organ stwierdził tym samym, że projekt budowlany nie jest kompletny, przez co narusza art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wnosząc skargę na ww. decyzję Wojewody Łódzkiego B.P. zarzuciła jej naruszenie: art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 10 § 1 K.p.a., § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, art. 107 § 3 K.p.a. i art. 113 § 2 K.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "P.p.s.a.". W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oparta na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest prawidłowa. Zasadnie bowiem Wojewoda uznał, że sytuacja strony odwołującej się nie została należycie wyjaśniona. Zdaniem Sądu przedmiotowa sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie – stosownie do art. 136 K.p.a. – leży w kompetencjach organu odwoławczego. Dalej Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie wyłoniły się trzy zagadnienia – po pierwsze: kwestia czy skarżąca zobowiązana jest do złożenia decyzji wydanej na podstawie ustawy o drogach publicznych i jeżeli tak, to w jakim trybie, po wtóre: analizy wymaga dopuszczalność usytuowania rozbudowy w granicy działki, a po trzecie: koniecznym jest ustalenie, czy projekt budowlany zawiera braki. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że z ustaleń faktycznych sprawy wynika, iż inwestor nie planuje rozbudowy obiektu mieszkalnego w pasie drogowym, a więc brak przesłanek do wydawania rozstrzygnięć w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Natomiast art. 43 tej ustawy wskazuje, że w terenie zabudowanym obiekt budowlany powinien być usytuowany w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej. Tymczasem w sprawie inwestor planuje rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego za linią rozgraniczającą drogę, w odległości 7,6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W takiej sytuacji słusznie Wojewoda wskazał, że inwestor powinien uzyskać decyzję zarządcy drogi wydaną w trybie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ze zgodą na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż określona w obowiązujących przepisach. Odnosząc się do drugiej kwestii Sąd wyjaśnił, że w sytuacji gdy inwestor zaplanował wzniesienie obiektu w granicy, a nie ma obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczałby takie ulokowanie obiektu, organ powinien uczynić przedmiotem swoich rozważań instytucję określoną w art. 9 ustawy Prawo budowlane. Norma ta dopuszcza w przypadkach szczególnie uzasadnionych odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, w drodze postanowienia właściwego organu, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane. Postępowanie o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych winno być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się zaś do zagadnienia dotyczącego oceny, czy złożony projekt budowlany zawiera także wskazane przez Wojewodę braki, Sąd podzielił zastrzeżenia organu odwoławczego w tym zakresie. Do projektu nie dołączono aktualnego na dzień 12 czerwca 2013 r. (w tej dacie projektant nanosił w projekcie poprawki) zaświadczenia projektanta o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, o jakim mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Projekt instalacji elektrycznych nie został uzgodniony z operatorem sieci, co jest konieczne w obliczu planowanej zmiany usytuowania przyłącza elektrycznego. Zmiana przebiegu instalacji wody nie ma odzwierciedlenia w części opisowej. Brak jest także zapewnienia gestora sieci o możliwości przyłączenia inwestycji do sieci wodnej i sanitarnej. Podsumowując Sąd uznał, że Wojewoda Łódzki zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji wraz z poprzedzającymi je postanowieniami. Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, szczególnie w obliczu innych naruszeń, które Wojewoda dostrzegł i wyartykułował w motywach swojego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w sprawie nie zostały naruszone także i pozostałe wskazywane przez skarżącą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca B.P., kwestionując go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., naruszenie: 1/ przepisu prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie i "nakazanie skarżącemu inwestorowi występowania do zarządcy drogi w trybie tego przepisu na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż określona w obowiązujących przepisach, w sytuacji gdy w tej sprawie brak było ustaleń stanu faktycznego pozwalających na zastosowanie tego przepisu", 2/ przepisu prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sprawie w wersji obowiązującej w chwili wydawania decyzji przez organ, co do możliwości rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w granicach objętych inwestycją działek nr ewid. [...] i [...] z działkami sąsiednimi zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Zgierza o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 9 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy stan faktyczny w tej sprawie nie wskazywał na konieczność jego zastosowania, 3/ przepisów postępowania, tj.: art. 151 i 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi bez szczegółowego uzasadnienia, dlaczego wskazane w zaskarżonej decyzji braki postępowania są zasadne, w szczególności dlaczego przyjął, że potrzebne było aktualne zaświadczenie projektanta o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, że projekt instalacji elektrycznych nie został uzgodniony z operatorem sieci, że przebieg instalacji wody nie ma odzwierciedlenia w części opisowej oraz że brak jest zapewnienia gestora sieci o możliwości przyłączenia inwestycji do sieci wodnej i sanitarnej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W motywach wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, w opisanej poniżej części. Wyjaśniając przesłanki uwzględnienia złożonego środka odwoławczego podkreślić należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. Przy czym analizując treść motywów złożonej skargi kasacyjnej zarzuty te sprowadzają się do tego, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z tym, że nie uwzględnił, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w przedmiocie rozbudowy istniejącego budynku przy ul. [...] w Z. trwa już od 2004 r. (wniosek o pozwolenie na budowę złożono dnia 31 grudnia 2004 r. - przypomnienie Sądu). Natomiast w tym stanie faktycznym sprawy Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił tego, dlaczego zaskarżona decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., może być przez ten Sąd oceniona jako zgodna z prawem a w konsekwencji wniesiona w tej sprawie skarga winna być oddalona w trybie art. 151 P.p.s.a., mimo że przedmiotowe postępowanie przed organami architektoniczno-budowlanymi trwa od wielu lat. Nie jest sporne, że od momentu wszczęcia przedmiotowego postępowania, w jego toku, wydawano szereg decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. (uchylających i przekazujących sprawę do ponownego rozpoznania). Decyzje takie na skutek odmowy udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę przez Starostę Zgierskiego, Wojewoda Łódzki podjął w dniu [...] lipca 2005 r., w dniu [...] czerwca 2007r., w dniu [...] kwietnia 2008 r., w dniu [...] marca 2010 r., i w konsekwencji decyzję taką wydano ponownie w dniu [...] sierpnia 2013 r. i była ona przedmiotem oceny legalności w zaskarżonym wyroku. To wszystko razem powoduje, że Sąd pierwszej instancji powinien był rozważyć czy w takiej sytuacji jaka zaistniała w tej sprawie, obowiązkiem Wojewody Łódzkiego jako organu odwoławczego nie było rozstrzygnięcie i załatwienie sprawy w sposób stanowczy i ostateczny, skoro jest ona procedowana od 2004 r., a nie kolejny raz uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez ten organ. Inną kwestią jest to, że jeżeli Wojewoda Łódzki widzi potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, wyjaśnienia dodatkowych okoliczności sprawy, to w ramach przedmiotowego postępowania w którym, co jest niesporne, zobowiązywano wielokrotnie stronę do uzupełnienia wniosku i doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z warunkami technicznymi, organ odwoławczy nie powinien był uchylać decyzji organu pierwszej instancji i przekazywać sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi po raz kolejny, ale powinien ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy we własnym zakresie, właśnie dlatego, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest przez wiele lat (na etapie postępowania odwoławczego trwało niemal 9 lat). W takiej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwe stosowanie konstrukcji prawnej z art. 138 § 2 K.p.a., aby po raz kolejny wydłużać czas prowadzenia tego postępowania tak by sprawa ta trwała kolejne kilka lat. Właśnie takie procedowanie niniejszej sprawy, a to po raz kolejny wydawanie decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. a nie dążenie do merytorycznego załatwienia sprawy, co przecież jest obowiązkiem organu administracji, narusza podstawowe zasady K.p.a., w szczególności art. 12 K.p.a. statuującego zasadę szybkości i prostoty postępowania. Nie może postępowanie administracyjne trwać latami w nieskończoność. Sprawa administracyjna musi być zakończona, a więc nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków strony w rozsądnym terminie i z poszanowaniem wszystkich reguł prawa procesowego, a zwłaszcza mającą w tej mierze szczególne znaczenie zasadą ogólną prawdy obiektywnej. Obowiązkiem organu odwoławczego, w tym wypadku Wojewody Łódzkiego, było za wszelką cenę dążyć do załatwienia sprawy, a więc zakończenia spornego postępowania, nawet jeżeli zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Tego zaś w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uczynił, a zatem naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a., czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, a kwestia ta słusznie została podniesiona w skardze kasacyjnej, o czym była mowa wyżej, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku składać się musi ze zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W przypadku, gdy sąd uwzględnia skargę, uzasadnienie powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że w ramach zwięzłego przedstawienia stanu sprawy sąd powinien również wyjaśnić przyjętą przez siebie podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tak w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno zaś polegać nie tylko na przytoczeniu przepisów, jakie w ocenie sądu winny mieć zastosowanie w sprawie, ale także przedstawienia toku rozumowania, jaki doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 1423/08, LEX nr 593596). Nie można bowiem zapominać, że funkcją uzasadnienia wyroku jest przekonanie strony, że sąd dokładnie zapoznał się ze sprawą, przeanalizował ją we wszystkich istotnych aspektach i podjął rozstrzygnięcie odpowiadające obowiązującemu prawu. Ma ono również umożliwić sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 1784/08, opubl. w LEX pod nr 593712, z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1233/08, opubl. w LEX pod nr 597169, z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I FSK 72/08, opubl. w LEX pod nr 519287). Trafnie zarzuca strona skarżąca, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogom tym nie odpowiada. Odniesienie się w uzasadnieniu do zarzutów skargi, aczkolwiek formalnie zostało dokonane, nie pozwala jednak, z uwagi na jego ogólnikowość, na prześledzenie toku myślenia Sądu, który doprowadził Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jednakże przede wszystkim Sąd ten nie uzasadnił tego, dlaczego zaskarżona decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., może być przez ten Sąd oceniona jako zgodna z prawem, a w konsekwencji wniesiona w tej sprawie skarga winna być oddalona przy uwzględnieniu czasookresu trwania niniejszego postępowania i naruszenia podstawowych reguł K.p.a. z tym związanych. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w trybie art. 151 P.p.s.a. naruszył ten przepis, albowiem winien, w okolicznościach tej sprawy, co już wyżej zauważono, uchylić zaskarżoną decyzję jako naruszającą przepisy procedury administracyjnej, w tym art. 138 § 2 w zw. z art. 12 K.p.a. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga kasacyjna zasługiwała w opisywanym wyżej zakresie na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. A w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Dlatego zaszła podstawa do jej uchylenia. Stąd też uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje to, iż odwołanie inwestorki ponownie trafia do rozpatrzenia przez Wojewodę Łódzkiego. Jakie rozstrzygnięcie wyda ten Wojewoda przy ponownym rozpatrywaniu wniesionego środka zaskarżenia jest kwestią otwartą. Na tym etapie postępowania tej kwestii nie można przesądzać. Wojewoda Łódzki ma natomiast ponownie rozpoznać odwołanie inwestorki i w sytuacji jeżeli jest to potrzebne oraz konieczne ma także obowiązek uzupełnić materiał dowodowy i wydać decyzję kończącą długotrwałe postępowanie administracyjne, orzekając co do istoty, a nie wydawać kolejną decyzję opartą na normie art. 138 § 2 K.p.a. Powołane przesłanki uwzględnienia skargi kasacyjnej sprawiają, że bezprzedmiotowe jest odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do jej pozostałych zarzutów podniesionych w pkt 1 i 2 petitum złożonego środka odwoławczego, a to potrzeby uzyskania decyzji zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż dopuszczalna od krawędzi jezdni, jak też naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sprawie w wersji obowiązującej w chwili wydawania decyzji przez organ, a więc kwestii które podnosił w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Dotąd powiedziane pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, na mocy art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.