II SA/Bk 930/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty B. z dnia [...] lipca 2013 roku znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], Wojewoda P. utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty B. nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. I. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w P. gm. B. P. Powyższe postanowienia zostały wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. J. S. w dniu [...] września 2011 r. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty B. nr [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w związku z tym, że bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu jako strona – tj. współwłaściciel działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...]lutego 2012 r. (znak: [...].) Starosta B. wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. (pkt. 1 ) oraz wstrzymał z urzędu wykonanie ww. decyzji (pkt. 2 ). Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. (nr [...]) Wojewoda P., po rozpatrzeniu zażalenia A. I. na ww. postanowienie Starosty B. z [...]lutego 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podnosił, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na postanowienia wznawiające postępowanie, zaś z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że J. S. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] lipca 2007 r. Wskutek złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargi przez A. I. na postanowienie z dnia [...] marca 2012 r., wyrokiem z dnia [...] czerwca 2012 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 311/12, Sąd ten uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że postanowienie o wznowieniu postępowania nie jest zaskarżalne. Organ odwoławczy nie mógł zatem utrzymać w mocy postanowienia w sytuacji, gdy strona nie mogła złożyć zażalenia w tym przedmiocie. Wojewoda w chwili, gdy zostało złożone zażalenie powinien poinformować stronę, że na postanowienie o wznowieniu postępowania zażalenie nie przysługuje. Ponadto organ odwoławczy nie ustalając, w jakim zakresie strona skarżąca wnosi zażalenie skupił się na kwestii poprawności wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku. Wojewoda P. rozpatrując sprawę ponownie powinien, zatem ustalić, który punkt rozstrzygnięcia w postanowieniu Starosty B. z dnia [...] lutego 2012 r. został zaskarżony. Po uzyskaniu informacji, że A. I. skarży przedmiotowe postanowienie w punkcie dot. wstrzymania wykonania decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2007 r., Wojewoda P. wydał dnia [...] października 2012 r. postanowienie nr [...] umarzające postępowanie odwoławcze. Następnie decyzją nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta B. uchylił decyzję własną nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości P., Gm. B. P. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. I. pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. W wyniku odwołania od ww. decyzji Wojewoda P. decyzją (znak: [...]) w dniu[...] lutego 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz postanowienie Starosty B. z dnia [...] lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na brak analizy dotyczącej terminu wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Starosta B. wezwał J. S. do wskazania w jakiej dacie dowiedział się on o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia przedmiotowego postępowania. W dniu [...] kwietnia 2013 r. J. S. poinformował organ, iż o istnieniu decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku gospodarczego dowiedział się między 9 a 12 września 2011 r., po otrzymaniu zawiadomienia z dnia 8 września 2011 r. o zapoznanie się z dokumentami. W dniu [...] lipca 2013 r. Starosta B. postanowieniem (znak: [...]) odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. uznając, iż wnioskodawca przekroczył ustawowy termin określony w art. 148 k.p.a., albowiem z akt sprawy wynika, że 6 czerwca 2011 r. wystąpił on do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o dokonanie kontroli budowy dachu na budynku gospodarczym usytuowanym na działce [...] we wsi P., nadmieniając jednocześnie, że jako współwłaściciel niniejszej nieruchomości nie był ujęty jako strona w toczących się w latach 2007-2008 oraz 2011 r. postępowaniach w sprawach pozwoleń. Powyższe zdaniem organu I instancji dowodzi, iż o prowadzonych postępowaniach i wydanych decyzjach dowiedział się w czerwcu 2011 r., a nie jak wskazał w dniach 9-12 września 2011 r., co skutkuje stwierdzeniem, że wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania z dnia 15 września 2011 r. został złożony po ustawowym terminie. Na ww. postanowienie J. S. złożył zażalenie podnosząc, że w jego ocenie Starosta B. dokonał błędnych ustaleń faktycznych. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]) Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że pojęcie dowiedzenia się o decyzji nie jest pojęciem tożsamym z doręczeniem decyzji. Jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji nie musi zaś pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. W tym zakresie Wojewoda P. podzielił pogląd Starosty B., że J. S. dowiedział się wcześniej o pozwoleniu na budowę niż, jak podaje między 9 a 12 września 2011 r. W aktach sprawy znajduje się bowiem podanie J. S. z dnia 6 czerwca 2011 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P., w którym wnioskodawca jednoznacznie stwierdził, że jest współwłaścicielem działki [...] i jako strona nie był "ujęty przy budowie garażu (2007 - 2008) jak i teraźniejszej". Powyższa informacja w ocenie Wojewody P. jednoznacznie potwierdza fakt, że o wydanym pozwoleniu na budowę J. S. wiedział wcześniej niż jak podaje między 9 a 12 września 2011 r. W związku z powyższym niedochowanie ustawowego jednomiesięcznego terminu powodowało odmowę wznowienia postępowania. Skargę na ww. postanowienie do WSA w Białymstoku wniósł J. S., zaskarżając przedmiotowe rozstrzygnięcie w całości oraz wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia Starosty B. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że przed 9-12 września 2011 r. nie wiedział o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w treści skierowanego przez niego pisma do organu nadzoru budowlanego nie ma wzmianki o tym, że posiada on wiedzę o przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał poprzednio wyrażoną argumentację oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżone postanowienie Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2013 r., które utrzymało w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty B. nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. I. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w P. gm. B. P. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające podlegają uchyleniu, gdyż zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane przepisy oraz art. 8 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy dopuściły się takiego naruszenia. Skarżący jako podstawę wznowienia postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli, że bez własnej winy jako strona nie brał udziału w sprawie. Termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania wynosi jeden miesiąc (art. 148 § 1 k.p.a.) i w tym przypadku biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Organy odmawiając wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. stanęły na stanowisku, że skarżący nie dochował 1 – miesięcznego terminu, o którym mowa we wskazanych wyżej przepisach. Zdaniem Sądu, stanowisko organów zostało oparte o stan faktyczny, który nie został do końca wyjaśniony i przez to nieprawidłowo go oceniono. Zauważenia bowiem wymaga, że w kontekście art. 148 § 1 k.p.a. nieważne jest, w jaki sposób strona uzyska wiedzę o wydanej w sprawie decyzji, niemniej jednak przytoczony przepis wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji. Aby odmówić wznowienia postępowania z tej przyczyny nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji, trzeba dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 522/06). Istotne jest przy tym, że to strona powinna udowodnić, w jakiej dacie dowiedziała się o decyzji. Organ w tym zakresie ocenia dowody zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 396/05). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji stanął na stanowisku, że z pisma skarżącego z dnia 6 czerwca 2011 r. skierowanego do PINB w B. P. wynika, że skarżący "jako współwłaściciel w/w nieruchomości nie był ujęty jako strona w postępowaniu w sprawie wydanych pozwoleń w latach 2007-2008, jak również w roku 2011". Tymczasem w przedmiotowym piśmie skarżący użył sformułowania: "Nadmieniam, iż jestem współwłaścicielem działki [...] i jako strona nie byłem ujęty przy budowie garażu (2007-2008) jak i teraźniejszej". Jak zatem z powyższego widać, skarżący w przedmiotowym piśmie nie wskazał, że wiedział w jakikolwiek sposób o decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę, zaś organ I instancji dokonał nieuprawnionej nadinterpretacji jego pisma i użyte sformułowanie "przy budowie garażu" zamienił na "w sprawie wydanych pozwoleń". Organ II instancji wprawdzie dostrzegł powyższe naruszenie dokonane przez organ I instancji i zacytował treść pisma skarżącego zgodnie z jego brzmieniem, ale nie ocenił przy okazji naruszenia dokonanego przez organ I instancji i jego wpływu na treść rozstrzygnięcia oraz sam także nie pochylił się nad wyjaśnieniem, w jaki to sposób z pisma tego wynika, że skarżący o przedmiotowej decyzji wiedział wcześniej niż w dacie 9 – 12 września 2011 r. Zdaniem Sądu, Wojewoda trafnie wskazuje, że czym innym jest dowiedzenie się o decyzji od doręczenia samej decyzji oraz, że informacja o decyzji nie musi pochodzić od organu. Organ ten jednak ostateczne stanowisko o wiedzy skarżącego o przedmiotowej decyzji opiera o treść pisma skarżącego, w którym to piśmie skarżący w ogóle nie wspomina, aby cokolwiek o tej decyzji wiedział. Zauważenia wymaga, że jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r., przyznaje on, że mieszkając po sąsiedzku, widział od samego początku, że budynek powstaje, nie wiedział natomiast nic odnośnie tego, czy powstaje on legalnie. W kontekście zatem art. 148 § 1 k.p.a. należy czytelnie odróżnić sytuację wiedzy skarżącego o realizacji inwestycji od wiedzy o decyzji, na podstawie której inwestycja jest prowadzona. W ocenie Sądu, organy w oparciu o zebrany materiał dowodowy błędnie oceniły stan faktyczny, czym naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania i w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.