II OSK 1816/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2740/13 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2014 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2740/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2013 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz przyznał na rzecz radcy prawnego z urzędu łącznie kwotę 255,20 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Wołomina decyzją z dnia [...] marca 2008 roku, nr [...] ustalił w stosunku do A. O. jednorazową opłatę w wysokości 22 652 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja dotyczyła zbytych działek o numerach ewidencyjnych [...] położonych przy ul. [...] we wsi Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako SKO w Warszawie) po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku, nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Na powyższą decyzję A. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 stycznia 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1366/08 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2010 roku, sygn. akt II OSK 905/09 oddalił skargę kasacyjną A. O. od wyroku z dnia 14 stycznia 2009 roku. Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2011 roku uzupełnionym w dniu 25 sierpnia 2011 roku A. O. wniósł o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji Burmistrza Wołomina z dnia [...] marca 2008 roku, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 roku z uwagi na fakt, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku, nr [...] SKO w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji własnej oraz utrzymanej nią decyzji Burmistrza Wołomina z [...] marca 2008 roku. Decyzją z dnia [...] października 2013 roku, nr [...] SKO w Warszawie utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2012 roku. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazywał, ze decyzja Burmistrza Wołomina z dnia [...] marca 2008 roku została wydana na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm dalej jako ustawa). Uchwałą nr XXII – 239/2000 Rady Miejskiej w Wołominie z dnia 21 grudnia 2000 roku w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wołomin( DZ.U Woj. Maz. z 2000 roku, nr 32, poz. 290) dokonano zmiany przeznaczenia między innymi działki nr [...] z obrębu [...] położonej we wsi Z. przy ul. [...] z terenów o priorytecie funkcji rolniczej na tereny pod zabudowę mieszkaniowo – usługową. Zdaniem organu w sprawie ustalenia renty planistycznej zostało wszczęte przed upływem okresu o którym mowa w art. 36 ust.7 ustawy. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, ze decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 36 ust.6 – 9 ustawy SKO w Warszawie powołało się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2009 roku, syg. akt IV SA/Wa 1366/08, wskazując, że w tym wyroku dokonano oceny legalności kwestionowanej decyzji w powyższym zakresie. SKO w Warszawie wskazało, że istotą wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że decyzja nie była prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych na mocy art. 145 p.p.s.a. kryteriów zgodności z prawem decyzji administracyjnych. Sąd badając legalność decyzji nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że skoro decyzja zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, a ten po zbadaniu obu decyzji oddalił skargę, to decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem i nie ma podstaw do stwierdzenia ich nieważności. A. O. w skardze do sądu na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] października 2013 roku wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazywał, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja SKO z dnia [...] lipca 2008 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 36 ust.7 ustawy z przekroczeniem terminu zawitego zawartego w tym przepisie do dochodzenia roszczeń. Wskazywał, że decyzja ustalająca rentę planistyczną została wydana pomimo upływu ustawowego terminu do jej ustalania. Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, iż sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi dokonał oceny zaskarżonych decyzji również pod kątem wystąpienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z analizy treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 roku, syg. akt IV SA/Wa 1366/08, którym dokonano kontroli zakwestionowanych przez skarżącego aktualnie w trybie nieważnościowym decyzji, wskazuje, że kwestie podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności, a dotyczące naruszenia art. 36 ust. 7 ustawy oraz aktualności operatów szacunkowych były przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Sąd oddalając zarzut skarżącego odwołujący się do kwestii przedawnienia roszczeń, o których mowa w art. 36 ust.3 ustawy wskazywał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w tej kwestii w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007 roku, syg. akt IV SA/Wa 561/06. W wyroku tym sąd stanął na stanowisku, że orzekający w sprawie renty planistycznej organ nie mógł naruszyć art. 36 ust.7 ustawy, ponieważ postępowanie o ustalenie opłaty zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia 17 marca 2001 roku, w którym to dniu zmiana planu zagospodarowania przestrzennego zawarta w uchwale Rady Miasta Wołomina z dnia 21 grudnia 2000 roku stała się obowiązująca. Badając legalność zaskarżonych decyzji sąd dokonał również oceny prawidłowości kontrolowanych decyzji pod kątem wyeliminowania wad wskazanych w prawomocnym wyroku o syg. akt IV SA/Wa 561/06, a dotyczących zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. opinii o wartości nieruchomości. W tym zakresie uznano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy nieprawidłowości te zostały przez organy administracji publicznej wyeliminowane. Sąd podkreślał, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę A. O. w sprawie o syg. akt IV Sa/Wa 1366/08 związany był oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku w sprawie o syg. akt IV Sa/Wa 561/06. Dokonana w tym wyroku ocena prawna wiązała również skład orzekający w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu powyższe wskazuje na zasadność stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, iż jest związany wyrokiem sądu administracyjnego, który dokonywał wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł A. O., zaskarżając go w całości i zarzucał naruszenie: 1- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego tj. art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013, poz. 267 dalej jako k.p.a.) w związku z art. 145 § 1 ust.1 lit.c) p.p.s..a. poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że decyzja nr [...] wydana przez Burmistrza Miasta Wołomina po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2007 roku, syg. akt IV SA/Wa 561/06 decyzji SKOz dnia [...] stycznia 2006 roku, nr [...] i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta Wołomina nr [...] z [...] listopada 2005 roku była decyzją wydaną w ramach dotychczasowego postępowania, a nie postepowania na nowo wszczętego; 2- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta Wołomin z dnia [...] marca 2008 roku nr [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 roku, nr [...] zostały wydane w ramach postępowania wszczętego w ciągu 5 lat od dnia w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany stały się obowiązujące, co nastąpiło w niniejszej sprawie z dniem 17 marca 2001 roku, a nie w ramach ponownie wszczętego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów nieopłaconej ani w części, ani w całości pomocy prawnej z udzielonej z urzędu według norm prawem przepisanej w wysokości trzykrotności stawki z uwagi na charakter sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że kwestie podnoszone przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a dotyczące naruszenia art. 36 ust.7 ustawy oraz aktualności operatów szacunkowych były już oceniane przez sąd administracyjny we wcześniejszych wyrokach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2007 roku, w sprawie o syg. akt IV SA/Wa 561/06 uchylając decyzje organów administracji publicznej wskazywał, że ,, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający uwzględni okoliczności zawarte w uzasadnieniu orzeczenia ‘’. Przywołane stanowisko sądu obligowało organ administracji do ponownego wszczęcia postępowania w sprawie zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. Takie wszczęcie postępowania nie nastąpiło i organ wydał kolejną decyzję z dnia 31 marca 2008 roku. Niedopełnienie powyższego obowiązku stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej mające istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej decyzja Burmistrza Miasta Wołomin, nr [...] została wydana w ramach postępowania administracyjnego wszczętego już po upływie wymaganego 5 – letniego terminu od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa winna sprowadzić się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Dokonując takiej oceny, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a czyli, że w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (norma prawną) a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Niezbędna jest ocena rodzaju tych naruszeń, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie istnienie wad o charakterze kwalifikowanym. Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał ten drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120 ). W ramach wywiedzionej skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy są wskazywane przepisy art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 36 ust.6 i 7 ustawy. Zwrot normatywny ,, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy’’ zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji( wyrok NSA z 13 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 2084/13). Wywiedziony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do wskazania, że doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 36 ust.6 i 7 ustawy i wydania decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, pomimo upływu 5 letniego terminu zawitego do jej dochodzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać podniesiony zarzut za nieusprawiedliwiony. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestie związane upływem terminu przedawnienia były już przedmiotem kontroli legalności decyzji dokonanej przez ten sąd w wyrokach z dnia 17 stycznia 2007 roku, syg. akt IV SA/Wa 561/06 oraz z dnia 14 stycznia 2009 roku, syg. akt IV SA/Wa. Trafnie Sąd administracyjny powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 roku, syg. akt I OPS 6/09, że w przypadku oddalenia skargi przez sąd administracyjny gdzie była przeprowadzona kontrola okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, to ponowne rozstrzyganie w tej materii wkraczałoby w zakres objęty powagą rzeczy osądzonej. Postępowanie w trybie nieważnościowym nie może prowadzić do ponownego merytorycznego załatwienia sprawy, tak jak w trybie zwyczajnym. Tak więc ponowna ocena, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 36 ust. 6 i 7 ustawy, w sytuacji gdy taka decyzja w tym zakresie była już badana przez sąd administracyjny, który skargę oddalił, jest niedopuszczalna. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 61 §1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, to nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, iż po uchyleniu przez sąd decyzji organów obu instancji istnieje potrzeba ,, nowego ‘’ wszczynania sprawy. Sprawa raz wszczęta jest kontynuowana pomimo uchylenia decyzji. Błędnym jest stanowisko, iż w takiej sytuacji istnieje potrzeba ponownego wszczynania postępowania, co miałoby prowadzić do uznania, iż decyzja ustalająca opłatę dla A. O. została wydana po upływie okresu 5 letniego. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną przed Naczelnym Sądem Adminisracyjnym, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane będzie przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.