I SA/Wa 2821/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] września 2013r., po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i koniecznością opieki nad ojcem B. J. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. M. J. zwrócił się z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad ojcem B. J. Decyzją [...] sierpnia 2013r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. odmówił zainteresowanemu przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzję uzasadniono tym, że wnioskodawca w dniu składania wniosku nie pracował zawodowo a więc nie rezygnował z żadnej formy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz przekroczone jest kryterium dochodowe o 24,67 zł. na członka rodziny Od powyższej decyzji M. J. wniósł do tut. Kolegium odwołanie, w którym stwierdził, że nie zgadza się z przedmiotową decyzją, zarzucił arogancję i niekompetencję pracowników MOPS-u w C. twierdził, że pracownicy ci kłamią zarzucając mu nie należytą opiekę nad ojcem jak również wskazał ,że zrezygnował z pracy by opiekować się ojcem i że nie ma problemu alkoholowego, ojciec jest osobą która wymaga jego stałej opieki więc i tak zmuszony byłby zrzec się zatrudnienia , i on ojcu taką opiekę zapewnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] września 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] sierpnia 2013r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że M. J. przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie pracował, więc nie rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. W aktach sprawy stan ten potwierdza zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] . Nie spełnione zostały podstawowe przesłanki wynikające z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Ponadto wskazano, że w przypadku rodziny M. J. nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego wynoszącego 623 zł miesięcznie. Dochód na osobę w tej rodzinie wynosi bowiem 647,67 zł a więc przekracza to kryterium o kwotę 24,67 zł, Stosownie więc do art. 16a ust.2 wyżej cytowanej ustawy przedmiotowy zasiłek nie przysługuje. Odnosząc się do argumentów skarżącego dot. arogancji, niekompetencji i kłamstw pracowników MOPS-u Kolegium stwierdziło ,że w przedmiotowej sprawie nie mają one znaczenia prawnego. Ponadto zaznaczono, że przepisy regulujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego przewidują, że przez wydaniem decyzji w tej sprawie ośrodki pomocy społecznej przeprowadzają wywiad środowiskowy przewidziany w ustawie o pomocy społecznej. Taka weryfikacja ma pomóc w ustalaniu, czy spełnione są warunki do uzyskania wsparcia. Taki wywiad przeprowadził u skarżącego MOPS w C. Z wywiadu tego wynika, że wnioskodawca nie sprawuje opieki nad ojcem w sposób należyty. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. J. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest w całości błędna, a ponadto zarzucił, że nie przekazano wszystkich dokumentów z organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie należy wskazać, iż świadczenie to, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zgodnie z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Należy przy tym podkreślić, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do dwóch kwestii: 1. oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a u.ś.r. i związku tej rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem; 2. kryterium dochodowego. Bezsporne jest, że na skarżącym, jako synu osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż pozostawanie przez skarżącego osobą bezrobotną nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Należy zauważyć, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia, jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga , że skarżący w chwili wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku nie pozostawał w zatrudnieniu, gdyż wcześniej – do dnia 30 czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne przyznane mu na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu wtedy obowiązującym ( patrz wywiad środowiskowy) . Przesłanką przyznania wtedy tego zasiłku była rezygnacja z zatrudnienia lub nie podejmowanie zatrudnienia. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, gdzie w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacji z zatrudnienia brak jest literalnego wskazania różnorzędnej (w poprzednim stanie prawnym) z rezygnacją z zatrudnienia przesłanki w postaci nie podejmowania zatrudnienia. Należy jednak mieć na uwadze, że wobec osób, które przed datą wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych szczególnie w zakresie przepisów art. 16a i art. 17, otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, przesłanka rezygnacji z zatrudnienia nie powinna być rozumiana odmiennie, niż przed nowelizacją. Osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na mocy poprzednich przepisów nie mogą zrezygnować faktycznie z zatrudnienia, ani nawet ze statusu bezrobotnego, bowiem uniemożliwia im to fakt pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei osoby takie ze względu na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa byłyby w gorszej sytuacji, niż osoby, które pierwszy raz występują o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Zdaniem sądu brak w art. 16a ustawy w obecnym brzmieniu słów "nie podejmuje zatrudnienia" wymienionych w art. 17 ust. 1a pkt 3 w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. (dotyczącym przyznanego wcześniej skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego) nie pozwala na przyjęcie, że przesłanka braku zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną określona w obecnym art. 16a ustawy jest zasadniczo różna od analogicznej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2012 r., a należy zauważyć, że wtedy organ odwoławczy przyznał świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, zwłaszcza takiej, które miała wcześniej przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w 2012 roku, by w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia określonej w art. 16a ust. 1 ustawy. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Zarówno pozostawanie przez opiekuna w okresie powstania niepełnosprawności podopiecznego jak i przejściowe podejmowanie przez opiekuna zatrudnienia w okresie trwania niepełnosprawności podopiecznego, co do zasady nie stanowią przeszkody w uznaniu, że zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku określone w art. 16a ustawy. W świetle powyższej wykładni nie można uznać, że w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Za wadliwą i niepełną Sąd uznał także dokonaną przez organy ocenę sytuacji dochodowej w niniejszej sprawie. W decyzjach organów obu instancji wskazano na przekroczenie kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę 24,67 zł. Jednocześnie zauważyć zdaniem Sądu należy, że z uwagi na fakt, iż kwota ta nie przewyższa kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany - 77 zł , w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie regulacja określona w art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi , że w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika , że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie wskazanej regulacji w swoich rozstrzygnięciach nie uwzględniły a także nie uzasadniły swojego stanowiska w tym względzie. Powyższa analiza prowadzi do wniosku , że organy administracji orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niewłaściwie go zastosowały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji naruszyło również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.