II FSK 3856/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Alina Rzepecka (sprawozdawca), Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Po 18/14 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 12 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w prowadzonej egzekucji administracyjnej za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Po 18/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zw. dalej: WSA, Sądem I instancji) oddalił skargę A.W. (zw. dalej: stroną, skarżącym) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (zw. dalej: Kolegium Odwoławczym, SKO, organem II instancji) z 12 listopada 2013 roku nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w prowadzonej egzekucji administracyjnej za nieuzasadnione (pkt 1 wyroku) oraz przyznał adwokatowi K.G. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 295,20 złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu (pkt 2 wyroku). Ze stanu przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 4 czerwca 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. (zw. dalej: Naczelnikiem US) przesłał do Burmistrza J. (zw. dalej: Burmistrzem, organem I instancji), będącego jednocześnie wierzycielem, zarzuty wniesione przez stronę, co do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych za zaległości z tytułu podatku rolnego i od nieruchomości. Zobowiązany zarzucił, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone w stosunku do nieistniejących obowiązków podatkowych. Postanowieniem z 20 czerwca 2013 r. nr [...] Burmistrz, na podstawie art. 123 – art. 126 Kpa w związku z art. 34 § 1 i 2 ustawy z art. 34 § 1 i 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. – dalej "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu wniesionych zarzutów co do prowadzonej egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Burmistrza J. nr: 143 z 6 maja 2008 r., 608 z 30 grudnia 2008 r., 596 z 30 grudnia 2008 r., 86 z 10 czerwca 2009 r., 250 z 9 lipca 2009 r., 424 z 17 listopada 2009 r.; 643 z dnia 31 grudnia 2009 r., 32 z 30 czerwca 2010 r., 319 z 10 września 2010 r., 102 z 20 kwietnia 2011 r., 478 z 29 sierpnia 2011 r., 247 z 18 lipca 2012 r., 707 z 28 grudnia 2012 r. uznał je za nieuzasadnione. Organ wyjaśnił, że decyzje w sprawie wymiaru podatku z lata 2008 - 2012 zostały utrzymane w mocy przez SKO, przez co stały się prawomocne i ostateczne. Zaznaczył, że zgodnie z posiadanymi informacjami z ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w J. skarżący jest właścicielem nieruchomości budynkowej przy ul. [...] i gruntowych przy ul. [...] o powierzchni 0,5079 ha, o powierzchni 0,0913 ha oraz [...] o powierzchni 0,0885 ha. Na dzień wystawienia postanowienia posiada on majątek, który może służyć organowi podatkowemu jako zabezpieczenie zobowiązań podatkowych lub podlegać egzekucji. Dlatego też jego sytuacja materialna i osobista nie może zostać uznana jako przesłanka uzasadniająca wniesione zarzuty. Ponadto wskazał, że z zebranych informacji wynika, że zobowiązany nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w J., a także nie jest podopiecznym Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. i w ostatnich trzech miesiącach nie korzystał z pomocy. Organ zwrócił uwagę, że z posiadanej przez urząd dokumentacji nie wynika aby skarżący kiedykolwiek zwrócił się z wnioskiem o zastosowanie ulgi w podatku. Zaznaczył też, że strona nie złożyła informacji w sprawie podatku od nieruchomości i podatku rolnego aktualizującej stan faktyczny posiadanych nieruchomości gruntowych i budynkowych. Nie wykazała przez to woli współpracy z organem w zakresie zastosowania ulgi oraz innych przewidzianych prawem form pomocy. Nadto podkreślił, że strona poruszyła wiele zarzutów, które nie są związane z wymiarem podatku rolnego i od nieruchomości, jak również ze sprawami rozstrzyganymi przez organy podatkowe. W związku z powyższym organ stwierdził, że wniesione przez zobowiązanego zarzuty dotyczące powyższych tytułów wykonawczych są nieuzasadnione. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, postanowieniem z 12 listopada 2013 r. nr [...] Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie Burmistrza. Przytaczając treść art. 33 u.p.e.a. wyjaśniło, że przepis ten zawiera zamknięty katalog okoliczności, które mogą zostać uznane za zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Są to jedyne środki prawne, kierowane do organu egzekucyjnego, jakie służą stronie do zakwestionowania zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego w jej sprawie. Podkreśliło, że skarżący, poza stwierdzeniem, że sprawa dotyczy podatku podlegającemu zwolnieniu, nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie stanowiska. Zamiast tego przedstawił szereg zarzutów nie związanych ze sprawą, wobec czego słusznie Burmistrz uznał zarzuty za nieuzasadnione. W skardze skarżący kwestionując wydane rozstrzygnięcie podniósł zarzuty sprowadzające się głównie do wyrażenia negatywnej oceny o pracy wykonywanej przez pracowników Urzędu Miejskiego w J.. Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Ustanowiony dla skarżącego postanowieniem WSA z 27 czerwca 2014 r. adwokat wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Podczas rozprawy 7 sierpnia 2014 r. wskazał, że skarżący ma prawo do zwolnienia w podatku od nieruchomości albowiem na tej nieruchomości znajduje się las, jak również to, że skarżący jest wielokrotnie nękany przez urzędników Gminy J.. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że to właśnie na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera swój zarzut. Jednocześnie wskazał, że zobowiązany wnosząc zarzuty oparte na jednej z podstaw wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku). Skutkiem okazania takich dowodów jest również obowiązek odstąpienia organu egzekucyjnego lub egzekutora od czynności egzekucyjnych (art. 45 § 1 u.p.e.a.). Zaznaczył, że organ egzekucyjny nie rozpoznaje sprawy od strony merytorycznej, wówczas bowiem stałby się trzecią instancją, co jest uzasadnione tym, że strona mogła podnieść zarzuty dotyczące meritum sprawy w postępowaniu przy wydawaniu decyzji nakładającej obowiązek. Dodatkowo wyjaśnił, że wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. Dlatego też powołanie nowego zarzutu w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, wydane w przedmiocie zarzutów, nie może świadczyć o wadliwości tego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone w stosunku do nieistniejących obowiązków podatkowych WSA zauważył, że w swoim piśmie skarżący, poza stwierdzeniem, że sprawa dotyczy podatku podlegającemu zwolnieniu, nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie swojego stanowiska. Zamiast tego przedstawił szereg zarzutów zupełnie nie związanych ze sprawą. W opinii Sądu I instancji nie znajduje też uzasadnienia argument, że skarżący ma prawo do zwolnienia w podatku od nieruchomości jako że na tej nieruchomości znajduje się las, jak również to, że skarżący jest wielokrotnie nękany przez urzędników Gminy J.. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że skarżący nie figuruje w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w J. jako właściciel gruntów określonych jako "Ls" (las), a tym samym nie ma podstawy prawnej do zastosowania zwolnienia ustawowego za las z drzewostanem w wieku 40 lat zgodnie z ustawą o podatku leśnym - por. pismo Burmistrza z 12 sierpnia 2013 r. adresowane do SKO. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku pełnomocnik strony zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 33 ust. 1 u.p.e.a. i przyjęcie, że złożenie wniosku o umorzenie zaległości podatkowej wobec wierzyciela nie stanowi przesłanki do umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie autora skargi kasacyjnej w sprawie pominięto, że skarżący przedłożył dowód w postaci pisma skierowanego do wierzyciela w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej z uwagi na swoją złą sytuację materialną. Złożenie pisma o tej treści – mimo, że nie zostało expressis verbis wymienione w art. 33 ust. 1 u.p.e.a. - stanowi w ocenie skarżącego dodatkową przesłankę, w przypadku wystąpienia której, organ administracji zobowiązany jest umorzyć postępowanie. W ww. ustawie nie posłużono się bowiem zwrotem wyłącznie. Argumentując a contrario oznacza to, że wskazany katalog przyczyn prowadzących do umorzenia postępowania nie jest zamknięty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ani zarzutów, a więc podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 33 ust. 1 u.p.e.a. i przyjęcie, że złożenie wniosku o umorzenie zaległości podatkowej wobec wierzyciela nie stanowi przesłanki do umorzenie postępowania egzekucyjnego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że art. 33 u.p.e.a. jest przepisem postępowania. Normy prawa materialnego definiuje się w doktrynie jako normy określające "treść uprawnień lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów w sferze prawa administracyjnego, przy czym adresatami tymi są podmioty znajdujące się poza administracją publiczną" (H. Knysiak – Molczyk. Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowo administracyjnym. LexisNexis. Warszawa 2009. s. 223). Z kolei przepisami prawa procesowego są normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (H. Knysiak – Molczyk. Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowo administracyjnym. LexisNexis. Warszawa 2009. s. 234). Wskazane uchybienie powoduje, że skarga kasacyjna nie odpowiada standardowi przewidzianemu w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjąć trzeba jednak, że błędne nazwanie naruszenia przepisów postępowania naruszeniem prawa materialnego nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że przez wskazanie konkretnego przepisu proceduralnego zostały określone granice skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 223/07. LEX nr 505250). Przechodząc zatem do argumentów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że według jej autora złożenie wniosku o umorzenie zaległości podatkowej – mimo, że nie zostało ono expressis verbis wymienione w art. 33 ust. 1 u.p.e.a. - stanowi w ocenie skarżącego dodatkową przesłankę, w przypadku wystąpienia której, organ administracji zobowiązany jest umorzyć postępowanie. Z poglądem takim nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim koniecznym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 33 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 w/w ustawy, 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ww. ustawy, 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ww. ustawy. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym mogą być zgłaszane tylko na podstawie okoliczności wymienionych w art. 33 pkt 1-10 ustawy egzekucyjnej. Co istotne - wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter enumeratywny. Oznacza to, że żadna inna przyczyna niż wymieniona w art. 33 pkt 1-10 ustawy egzekucyjnej, nie może stanowić podstawy do uruchomienia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutu i wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. (por. wyroki NSA z 2 lutego 2012 r., II FSK 1469,10; z 26 sierpnia 2011 r., II FSK 461/10) Innymi słowy - regulacja ta oznacza, że zobowiązany może bronić się przed egzekucją lub przed naruszeniem przepisów o postępowaniu egzekucyjnym poprzez wniesienie zarzutów opartych na podstawie art. 33 pkt 1-10 w/w ustawy. W tym stanie rzeczy podkreślić należy, że wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej - okoliczność złożenia wniosku o przyznanie ulgi podatkowej nie stanowi podstawy zgłoszenia zarzutu z art. 33 pkt 1 lub pkt 2 u.p.e.a., gdyż jego złożenie nie wstrzymuje wykonania obowiązku. Dopiero wydanie decyzji o przyznaniu ulgi podatkowej (np. o umorzeniu zaległości podatkowej, o rozłożeniu na raty spłaty należności pieniężnej, o odroczeniu terminu wykonania obowiązku) powoduje zaistnienie tego rodzaju zarzutów (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 października 2010r., I SA/Gl 510/10; dost. CBOSA). Za trafnością powyższego stanowiska może przemawiać również argument, że składanie przez każdego zobowiązanego do zapłaty podatku wniosków zmierzających do (np.) umorzenia zaległości podatkowej, prowadziłoby do konieczności każdorazowego odczekania do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie takiego wniosku i to niezależnie od tego ile razy taki wniosek (z powołaniem na coraz to inne powody) zostanie złożony. Uniemożliwiłoby to realizację zasady obowiązkowego wszczynania egzekucji ustanowionej w art. 6 u.p.e.a., gdyż w tym czasie zobowiązany (np.) mógłby skutecznie i bez ryzyka usunąć majątek spod egzekucji. Ratio legis wskazanych wyżej regulacji wiąże się z zatem z zapobieżeniem sytuacji, w której zobowiązany mógłby poprzez dowolne wnioskowanie odraczać rozpoczęcie przymusowego ściągania należności (i np. w tym okresie wyzbywać się podlegającego egzekucji majątku) lub przerywać prowadzone już przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne. Podsumowując powyższą kwestię, należy stwierdzić, że wobec samego faktu niezapłacenia należności w terminie, organy podatkowe były umocowane do wystawienia tytułu egzekucyjnego i podjęcia czynności w sprawie. Jak wynika z okoliczności stanu faktycznego - decyzje podatkowe za lata 2008-2012 są prawomocne i ostateczne. Wniosek taki jest zgodny ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 1316/11). Z racji powyższych uwag bez wpływu na wynik niniejszego orzeczenia pozostaje kwestia wskazana w skardze kasacyjnej – pominięcia w motywach zaskarżonego wyroku okoliczności przedłożenia przez skarżącego dowodu w postaci pisma skierowanego do wierzyciela w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej z uwagi na złą sytuację materialną. Dodatkowo trzeba jedynie zaznaczyć, że wniosek o umorzenie zaległości podatkowej z 23 maja 2014 r. (k- 51 akt sądowych) skarżący przedłożył sądowi I instancji w załączeniu do pisma z 30 maja 2014 r. wnoszącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowienie w tej kwestii ( oddalające ten wniosek ) WSA wydał dnia 11 czerwca 2014 r. (sygn. akt I SA/Po 18/14). Przedstawione powyżej względy przesądziły, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.