II OSK 1902/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 12/14 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 12/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] lipca 2013 r. (nr [...]) dotyczącą ustalenia warunków zabudowy. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Prezydent Miasta Opole decyzją z [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) ustalił na wniosek L. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie parterowej części jednorodzinnego budynku mieszkalno - usługowego o pomieszczenie ganku wejściowego z łazienką, położonego przy ul. [...] w O. Zdaniem organu planowana inwestycja o funkcji mieszkaniowo - usługowej spełnia pozytywną przesłankę ustalenia warunków zabudowy, określoną w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana również jako u.p.z.p.) : nie narusza ładu przestrzennego otoczenia. W sąsiedztwie inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa. Planowana nadbudowa nawiązuje wysokością do wysokości istniejącego budynku w jego najniższej części (ok. 5,0 m) oraz do wysokości budynków zlokalizowanych na działach sąsiednich, a jej dach nawiązuje do dachu istniejącego na obiekcie budowlanym. Zamierzona inwestycja jest ponadto zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p), do których nie zalicza się przepisów prawa budowlanego. A. B. – współwłaściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji – w odwołaniu od tej decyzji zarzucił, że kwestionowana decyzja jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały. Zdaniem strony, wykonanie decyzji o warunkach zabudowy naruszałoby przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.). W jego ocenie, planowana inwestycja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ nie nawiązuje do obiektów sąsiednich, co powoduje, iż "zabudowa do wysokości jednego piętra, jako jedyna w tym obszarze, wypełnia działkę w jej granicach, tworząc zalążek zabudowy pierzejowej, nie występującej w całym osiedlu, a naruszającej ład urbanistyczny dzielnicy". W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł m. in., że nadbudowywany budynek nie jest budynkiem mieszkalnym, lecz usługowym (warsztatem) z częścią mieszkalną i jest w nim prowadzona działalność mogąca potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jego zdaniem sporna inwestycja narusza art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 3 pkt 1 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr SKO.I/40/1464/2013/li, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę prawną organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że ganek i łazienka, a więc pomieszczenia o funkcji mieszkaniowej, a nie usługowej mają być dobudowane nad parterowym garażem, przylegającym do części mieszkalnej (dwie kondygnacje) budynku mieszkalno- usługowego. W związku z tym nie ulegnie zmianie wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, przeznaczenie terenu oraz jego podstawowa funkcja. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ odwoławczy podał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i rozstrzyga jedynie wstępnie o możliwości realizacji inwestycji. Decyzja ta stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę i dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego organ architektoniczno-budowalny ustala szczegóły dotyczące planowanej inwestycji (w tym jej lokalizacji) i ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) jest dopuszczalne udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Te przepisy nie są bowiem przepisami odrębnymi o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Z tych powodów w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy organ nie bada czy konkretna inwestycja pozbawi osoby trzecie dostępu do światła dziennego. Nie bada także faktycznego przeznaczenia planowanej inwestycji. A. B. zaskarżył tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił organowi przede wszystkim nieuzasadnione odstąpienie od zbadania czy projektowana inwestycja jest zgodna z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu nie narusza prawa. W związku z tym, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów odnośnie tego, że planowana inwestycja jest zgodna z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu i nie naruszy tzw. ładu przestrzennego (urbanistycznego) okolicy. Na obszarze objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa oraz mieszkaniowo-usługowa. W tej sytuacji projektowana nadbudowa przeznaczona na cele mieszkaniowe (ganek wejściowy i łazienka) będzie zgodna z dotychczasowym przeznaczeniem terenu i nie naruszy zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw prawnych do przyjęcia, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki ustalenia warunków zabudowy, określonej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Sąd powtórzył za organami, że przepisy prawa budowlanego nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W związku z tym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada, czy planowana inwestycja nie będzie naruszała przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy w tym dotyczących warunków technicznych zabudowy (czy sporna inwestycja jest projektowana "w ostrej granicy"). Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitości poglądów odnośnie tego, czy w decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne określenie usytuowania projektowanego budynku, w tym ustalenie, że będzie on mógł być położony bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką. Sąd przyjął jednak, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie można rozstrzygać o kwestiach będących w kognicji organów architektoniczno-budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. Jednakże ta decyzja rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na danym terenie tylko w zakresie zachowania tzw. ładu przestrzennego i wymogów infrastruktury technicznej i komunikacji, określa linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linie zabudowy od strony drogi publicznej (nie zaś od strony działek sąsiednich). Dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły dotyczące planowanej inwestycji, w tym jej wpływ na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej i ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy w tym z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest możliwe udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Zdaniem Sądu rozstrzygniecie kwestii usytuowania obiektu budowlanego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania, ponieważ organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy. Zatem wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające winny być analizowane i przesądzane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. A. i M. B. zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 25 marca 2014 r. sygn. II SA/Op 12/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 2 i art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że została ona doręczona skarżącym bez załącznika w postaci wyniku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. A. i M. B. zarzucili ponadto błędną wykładnię § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 12 ust. 1 i § 271 – 273 rozporządzenia. W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że niedoręczenie im załączników do decyzji organu I instancji w postaci wyniku analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu (jej części tekstowej i graficznej) spowodowało, że nie mieli oni możliwości weryfikacji prawidłowości tej decyzji. To uchybienie zdaniem wnoszących skargę kasacyjną miało istotny wpływ na wynik sprawy i bez znaczenia jest to, że mieli oni możliwość zapoznania się z treścią tej analizy w trakcie postępowania. Z przepisu art. 10 k.p.a. wynika bowiem, ze strona ma prawo a nie obowiązek zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną Sąd I instancji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie miał podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie wiąże organu administracji budowlanej zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę w sposób bezwzględny. Zdaniem strony § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest jednoznaczny i wynika z niego, że decyzja o warunkach zabudowy dopuszczająca lokalizację zabudowy w tzw. ostrej granicy przesądza o możliwości uzyskania pozwolenia na rozbudowę budynku tym miejscu. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie są sporne. Wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionowali bowiem poczynionych przez organ i przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego, na których oparto rozstrzygnięcie. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego, w tym aktu wykonawczego do ustawy - rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc czy mieszczą się one w pojęciu przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba przypomnieć, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed Sądem I instancji konsekwentnie przyjęto, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie bada się dopuszczalności inwestycji z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje to stanowisko za prawidłowe. Do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego przepisu należy zaliczyć przepisy dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, przepisy sanitarne, przepisy prawa geologicznego i górniczego. Nie ma natomiast podstaw prawnych do przyjęcia, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi obejmuje również przepisy określające warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. To rozporządzenie ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ : po pierwsze – zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, a po drugie – przemawia za tym przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy i tym samym jego odrębność od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 7 lutego 2014 r. II OSK 2151/12). Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy jedynie w zakresie ustalonych w tej decyzji podstawowych parametrów dotyczących zagospodarowania terenu. Innymi słowy - decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest zatem tak, że decyzja o warunkach zabudowy determinuje w pełnym zakresie treść decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany. Właściwy organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, w której jej wydanie było sprzeczne z warunkami technicznymi, nawet wówczas gdy w sąsiedztwie planowanej inwestycji standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki. (por. wyroki NSA z 7 kwietnia 2009 r. II OSK 503/08, z 27 czerwca 2013 r. II OSK 398/12, z 16 stycznia 2015 r. II OSK 227/14). Z powyższego wynika, ze sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 12 ust. 1 i 2 zw. z § 271 - 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną ich wykładnię jest nieuzasadniony. Przepisy ten nie są bowiem przepisem odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i w związku z tym nie mogły być zastosowane w tej sprawie. Sąd kasacyjny nie podziela również zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 2 i art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba przypomnieć, że zarzut ten został powiązany z niedoręczeniem osobom wnoszącym skargę kasacyjną - uczestnikom postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, załączników decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2013 r. w postaci wyników analizy urbanistycznej - jej części tekstowej i graficznej. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyniki analizy stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim należy zauważyć, że z treści decyzji organu I instancji wynika, że : 1) warunki i wymagania dotyczące zabudowy, część graficzna i 2) wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstowa i graficzna) stanowiły załączniki do tej decyzji, co pozwala założyć, że zostały doręczone stornom wraz z decyzją. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazali zaś, że tych załączników nie otrzymali. Na uwagę zasługuje również to, że ten zarzut podniesiono dopiero w skardze kasacyjnej. Pomijając jednakże fakt, że nie ma dowodu potwierdzającego niedoręczenie wnoszącym skargę kasacyjną załączników do decyzji, trzeba stwierdzić, że to hipotetyczne uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie uszczupliło praw strony (strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, skargę do Sądu I instancji i skargę kasacyjną). Stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a więc miały one możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy. Miały także prawo złożenia dodatkowych wyjaśnień. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej co do tego, że niedoręczenie stronom załączników do decyzji nie ma związku z zagwarantowaniem im prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) w tym sensie, że nie sanuje tego uchybienia. Ten związek bowiem istnieje. Współdziałanie strony w postępowaniu administracyjnym, korzystanie z przysługujących jej uprawnień procesowych nie jest bowiem bez znaczenia z punktu widzenia ochrony praw stanowiących przedmiot postępowania. Nie można zatem powoływać się na naruszenie tych praw w sytuacji, gdy strona sama nie skorzystała z przysługujących jej gwarancji procesowych, starając się przerzucić skutki swej bierności na organ prowadzący postępowanie (por. np. wyroki NSA z 10 lutego 2015 r. II OSK 691/14, z 21 października 2015 r. II OSK 1136/14; wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.