II OSK 1136/14

Dnia 21 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 829/13 w sprawie ze skargi M. K. i M .K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Łd 829/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. Prezydent Miasta L., po rozpatrzeniu wniosku M. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z układem komunikacji wewnętrznej oraz infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej w L. przy ul. B. [...] (dz. nr [...] obręb [...] oraz fragmenty działek drogowych nr [...] o obrębie geodezyjnym nr [...] oraz nr [...] o obrębie geodezyjnym [...]), zgodnie z załącznikiem graficznym i wytycznymi urbanistyczno-architektonicznymi. W odwołaniu od decyzji M. K. i M. K. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bądź też uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem odwołujących decyzja organu i instancji rażąco narusza art. 107 k.p.a., poprzez całkowity brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nadto odwołujący zarzucili, że nie zostały im doręczone załączniki decyzji w postaci wyników analizy, które stanowią niezbędny element decyzji i z tego też powodu decyzja winna zostać uchylona. Odwołujący zakwestionowali również ustalenia decyzji dotyczące dostępu do drogi publicznej, gdyż nie określono: wjazdów/wyjazdów, przepisów określających parametry i definicje drogi publicznej, drogi wewnętrznej, nie zbadano, czy warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony. Jeśli zaś chodzi o przyjęty wskaźnik powierzchni zabudowy, to w decyzji nie wskazano sposobu jego wyliczenia, jak również nie podano konkretnych działek wziętych pod uwagę, co skutecznie uniemożliwia polemikę w tej kwestii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną w sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu l instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa była już przedmiotem postępowania zarówno przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym. W wyniku odwołania inwestora oraz M. K. i M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2012r. ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, w uzasadnieniu wskazując motywy podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium uchylając wskazaną decyzję nie wyraziło poglądu, co do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a jedynie wskazało, że ustalone parametry nowej zabudowy wymagają szczegółowego uzasadnienia i wykazania, że odpowiadają one cechom zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, co też wymagało przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Ponownie przeprowadzając postępowanie organ l instancji dokonał analizy urbanistyczno-architektonicznej we wskazanym przez Kolegium zakresie, a dokonane ustalenia pozwoliły na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia przesłanki art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Wobec podnoszonych przez M. K. i M. K. zarzutów i wątpliwości co do możliwości wydania decyzji, organ I instancji przywołał brzmienie art. 4, art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1, art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2005r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588). W ocenie Kolegium przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, bowiem zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na ustalenie wymagań dla planowanej zabudowy, warunek dostępu do drogi publicznej - jest spełniony (do drogi publicznej ul. S. poprzez drogę wewnętrzną ul. B. i drogę wewnętrzną bez nazwy oznaczoną jako dz. nr [...] oraz wjazdy z tych ulic), planowane uzbrojenie będzie wystarczające dla obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego (potwierdzają to zapewnienia gestorów sieci), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. W ocenie organu odwoławczego analiza urbanistyczna (uzupełniona o charakterystykę zabudowy działek leżących na obszarze objętym analizą) sporządzona została zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany wyznaczony został w odległości trzykrotności szerokości frontu działki, tj. odległości ok. 66m z poszerzeniem do pełnych granic nieruchomości. W przedmiotowej sprawie - co wskazane zostało w analizie - opisano m.in. nieruchomość leżącą przy ul. B. [...], zlokalizowaną na terenach o wiodącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Budynki o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej znajdują się na jedenastu działkach leżących przy ul. B. [...], ponadto na dwóch innych działkach leżących przy ul. B. [...]trwa budowa obiektów mieszkalnych jednorodzinnych. Objęta wnioskiem inwestycja dotyczy budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zatem zasada dobrego sąsiedztwa została w tym wypadku spełniona. Zabudowa działek sąsiednich daje podstawy do ustalenia parametrów dla planowej inwestycji określonych zaskarżoną decyzją, co wynika ze sporządzonej analizy zawierającej część graficzną i opisową. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu zawiera szczegółowe dane zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w zakresie funkcji, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości krawędzi elewacji i geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość i kierunek kalenicy, układ połaci). Z zestawienia szczegółowych cech zabudowy w obszarze analizowanym wynika, iż wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek zawierał się w przedziale od 02 do 0,31, średnio 0,102; szerokość elewacji frontowej zawiera się w przedziale od 7m do 17m, średnio 12m; wysokość górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki - obiekty I - II kondygnacyjne (w tym poddasze), wysokości górnej elewacji frontowej obiektów nie przekraczają wielkości 5m liczonej do poziomu przyległego terenu; w zakresie geometrii dachu: występują dachy jedno-, dwu- lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachu od 10° do 45°, z kierunkiem kalenicy równoległym lub prostopadłym w stosunku do frontu działki. Jak wskazał również autor analizy - większość nowo wybudowanych oraz aktualnie wznoszonych obiektów mieszkalnych jednorodzinnych leżących na działkach na terenie objętym analizą ma szerokość elewacji frontowych przekraczającą wartość średnią (tak jest na działkach przy ul. B. [...]) i dla tych budynków średnia wartość szerokości elewacji frontowej wynosi 15m. Tak samo w nowszych obiektach przeważają dachy dwu i wielospadowe i kąty nachylenia połaci zawierają się w przedziale 30°- 46°. Objęta wnioskiem inwestycja obejmuje budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z układem komunikacji wewnętrznej oraz infrastruktury technicznej. Inwestor zaproponował we wniosku łączną powierzchnię planowanej zabudowy obliczaną dla wszystkich budynków równą 720m², co do powierzchni działki nr [...], wynoszącej 7040m² daje wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie ok. 0,10. Dla planowanej inwestycji na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia ustalono jako obowiązujące dwie nieprzekraczalne linie nowej zabudowy. Od strony południowej (drogi oznaczonej jako dz. nr [...]) linię zabudowy w odległości równej 22 m od granicy nieruchomości objętej wnioskiem, wyznaczoną na podstawie zabudowy realizowanej na działce nr [...] leżącej na obszarze objętym analizą, zlokalizowanej po tej samej stronie ulicy, co teren objęty wnioskiem i znajdującej się przy ul. B. [...]. Od strony północnej (ulicy B. oznaczonej jako dz. nr [...] w obrębie geodezyjnym nr [...]) linię zabudowy w odległości 10 m od granicy nieruchomości objętej wnioskiem, wyznaczoną na podstawie linii, w której został zlokalizowany obiekt mieszkalny jednorodzinny na działce przy ul. B. [...]. Przy określaniu w/w linii nie wzięto pod uwagę nieruchomości leżących przy ul. B. [...], która de facto posiada front od strony drogi bez nazwy oznaczonej jako działka nr [...] oraz przy ul. B. [...] zabudowanej wyłącznie obiektem o funkcji gospodarczej. Na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki - nie więcej niż 0,11. Na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia ustalono szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie objętym wnioskiem nie więcej niż 15 m. W trybie § 7 ust. 4 rozporządzenia ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu łub attyki jako nieprzekraczalną wielkość omawianego wskaźnika wysokość nie większą niż dwie kondygnacje nadziemne z poddaszem użytkowym oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej liczonej od poziomu przyległego terenu nie więcej niż 5 m. Jest to maksymalna wielkość tego wskaźnika obliczona dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych znajdujących się na działkach leżących na analizowanym terenie. Uwzględniając regulację § 8 rozporządzenia ustalono geometrie dachów: dachy budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwu lub wielospadowe o spadkach połaci zawierających się w przedziale pomiędzy 30° i 45° oraz równoległych lub prostopadłych kierunkach ich głównych kalenic w stosunku do zachodniej lub wschodniej granicy działki nr [...], na której będzie realizowana zabudowa. W ocenie Kolegium przyjęte w decyzji wielkości wyznaczono w sposób zgodny z prawem, wynikają one bowiem z wartości średnich lub dopuszczonych z uwagi na występowanie w obszarze analizowanym. Niewątpliwie planowana inwestycja wpisuje się w istniejący ład przestrzenny w tym obszarze. Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego braku załączników do decyzji organ odwoławczy wskazał, że omawiana decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem załączniki. Okoliczność, iż nie doręczono ich odwołującym stanowi niewątpliwie uchybienie przepisom postępowania. Jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Jak wynika z akt sprawy, stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wszystkie strony powiadomiono zarówno o wszczęciu, jak i zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Również Kolegium, prowadząc postępowanie odwoławcze, przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwiło wszystkim stronom zapoznanie się z aktami sprawy, w tym ze sporządzoną analizą i jej wynikami. Zdaniem Kolegium zarzuty odwołania dotyczące kwestii dostępu do drogi publicznej są chybione. Dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, ale ogólnodostępne i wpisane w sieć połączeń komunikacyjnych dla danego obszaru). Bezspornym jest zatem, że przedmiotowa działka, posiadając dostęp do drogi publicznej - drogi ul. S. poprzez drogi wewnętrzne ul. B. i drogę wewnętrzną bez nazwy o nr ewid. [...] oraz projektowane wjazdy/zjazdy (jak wynika z wypisów ewidencji gruntów obie działki oznaczone są jako użytek faktyczny "dr" i są we władaniu Gminy L. - Zarządu Dróg i Transportu), spełnia przesłankę art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. K. i M. K. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie: 1. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 oraz art. 107 i art 109 k.p.a., polegające na zaniechaniu doręczenia załączników do decyzji i przerzuceniu na stronę obowiązku odebrania kompletnej decyzji z siedziby organu, a także zaniechanie powinności uzasadnienia, że decyzja odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że planowana inwestycja wpisuje się w istniejący ład przestrzenny w tym obszarze i jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, podczas gdy decyzja nie odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego w rozumieniu ustawy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uznał, że skarga nie jest zasadna. W przekonaniu Sądu i Instancji, zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do usunięcia ich z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa", szczególnie jej art. 61 ust. 1, który określa warunki, które muszą być spełnione łącznie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie są spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami, szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji poprzedzone zostało prawidłowo sporządzoną i ocenioną przez organy administracyjne analizą urbanistyczną, zawierającą kompatybilne części tekstową i graficzną. W granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia, organy obu instancji prawidłowo stwierdziły występowanie na jedenastu działkach leżących przy ul. B. [...] budynków o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś na dwóch działkach znajdujących się przy ul. B. [...] ustaliły, że trwa budowa obiektów mieszkalnych jednorodzinnych. Powyższe okoliczności świadczą niewątpliwie o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a co za tym idzie - o możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odpowiadający wymogom rozporządzenia, z uwzględnieniem wyników analizy urbanistycznej. Sąd podkreślił, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 305/12 - Lex nr 1352904). Nawet chaotyczna, zróżnicowana zabudowa istniejąca w czasie załatwiania wniosku ustalenia warunków zabudowy, nie oznacza braku wzorca obowiązującego na analizowanym terenie i nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość, a tym samym - nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2013r. sygn. akt II SA/Łd 1252/12 - Lex nr 1303662). Sąd podzielił stanowisko organów administracyjnych obu instancji i stwierdził, że skoro w granicach obszaru analizowanego bezspornie występują budynki mieszkalne jednorodzinne, to projektowana przez M. B. budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z układem komunikacji wewnętrznej oraz infrastrukturą techniczną w żadnej mierze nie zakłóci ładu przestrzennego i dominującej funkcji zabudowy (parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, gabarytów i formy architektonicznej) występującej w granicach obszaru analizowanego. Poprawność ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, szczegółowo przeanalizowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w kontekście brzmienia przepisów § 4 - § 8 rozporządzenia nie budzi - zdaniem Sądu - wątpliwości. Analiza załączonej do sprawy dokumentacji potwierdza dodatkowo, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. S., poprzez drogi wewnętrzne ul. B. i drogę wewnętrzną bez nazwy o nr ewid. [...] oraz projektowane wjazdy i zjazdy. W tym stanie rzeczy bezspornie spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy. W przekonaniu Sądu I instancji, spełnione także zostały pozostałe przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy. Niewątpliwie na warunkach określonych przez gestorów sieci inwestycja będzie miała zapewniony dostęp do eN.gii elektrycznej oraz miejskiej sieci wodno-kanalizacyjnej. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne. Ponadto inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy zasadne jest - w ocenie Sądu I instancji - stanowisko Kolegium, że wobec spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, organ I instancji nie mógł odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto Sąd ten podkreślił, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją będzie odpowiadał planowanej zabudowie; wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Kontrolowana decyzja posiada wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność sporządzenia zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi wątpliwości Sądu. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd ocenił je jako chybione i stwierdził, że niezasadny jest przede wszystkim zarzut o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 107 i art. 109 k.p.a., poprzez brak doręczenia skarżącym załączników do decyzji o warunkach zabudowy, skoro organ poinformował w uzasadnieniu decyzji, że załączniki do decyzji otrzymuje tylko wnioskodawca, zaś pozostałe strony postępowania mają prawo wglądu do załączników w siedzibie Wydziału. W tym zakresie Sąd podzielił w pełni stanowisko organu orzekającego, które ma swoje oparcie w judykaturze sądów administracyjnych, że okoliczność niedoręczenia załączników do decyzji wszystkim stronom postępowania stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów proceduralnych, które jednak nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Tożsame stanowisko w tej kwestii zajęły Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2010r. sygn. akt II OSK 1368/09 (Lex nr 746492) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 października 2010r. sygn. akt II SA/Po 399/10 (Lex nr 754400). Ponadto, w toku postępowania administracyjnego strony miały zapewnioną możliwość zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim zweryfikowania wniosku inwestora, poprawności wyznaczonych na mapie granic obszaru analizowanego i oceny występującej tam zabudowy, omówionej w części tekstowej analizy oraz przedstawionej w formie tabeli charakterystyki budynków znajdujących się przy ul. B., których parametry stanowiły niewątpliwie podstawę dla ustalenia wskaźników nowej zabudowy. Fakt, że skarżący nie skorzystali z tej możliwości, nie może automatycznie skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej. Wbrew zarzutom skargi uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszelkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium rzeczowo i logicznie przedstawiło i oceniło stan faktyczny i prawny sprawy oraz odniosło się do zarzutów odwołania. W przekonaniu Sądu także kolejny z zarzutów skargi, dotyczący naruszenia art. 61 ust 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 ustawy, a w szczególności zasady dobrego sąsiedztwa, o czym była już mowa na wstępie rozważań nie zasługiwał na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2013r., na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 177 i w zw. z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wnieśli M. K. i M. K., reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 oraz art. 107 i art. 109 k.p.a. wyrażające się nieuzasadnionym nieuwzględnieniem skargi w sytuacji, kiedy decyzja narusza przywołane przepisy a to przez zaniechanie doręczenia załączników do decyzji i przerzuceniu, na stronę obowiązku odebrania kompletnej decyzji z siedziby organu, a także zaniechanie powinności uzasadnienia, że decyzja odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd pierwszej instancji miast uchylić decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę; 2. naruszenie prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uznanie, że planowana inwestycja wpisuje się w istniejący ład przestrzenny w tym obszarze i jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, podczas gdy decyzja nie odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego w rozumieniu ustawy. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd pierwszej instancji miast uchylić decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę; 3. naruszenie przepisów postępowania - art. 3 §1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za niezasadną w całości w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy winna być uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a; 4. naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skargi, ograniczenie się do powielenia argumentów organu oraz lakoniczne uzasadnienie wyroku w tym zakresie, a także zaniechanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Strony skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5. naruszenie przepisów postępowania art. 61 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że wprawdzie niedoręczenie stronie załączników do decyzji jest naruszeniem procedury, ale nie narusza prawa strony. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy - załączniki opisowe i graficzne stanowią istotny element decyzji, bez których, z samej decyzji nie sposób wywieść nawet: ile budynków mieszkalnych inwestor zamierza wybudować na działce, jakie są granice obszaru analizowanego, jaki jest wskaźnik intensywności zabudowy na sąsiednich działkach, jak została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy. Stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym taka praktyka organu, który doręcza w istocie tylko część decyzji, nie narusza prawa strony, bo nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania, bo poprzez zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym umożliwiono stronie zapoznanie się z decyzją i z załącznikami, jest nie do zaakceptowania i zdaniem strony skarżącej narusza zasadę praworządności, zasadę pogłębiania zaufania i zasadę tłumaczenia przesłanek. Oto bowiem strona ma obowiązek zapoznania się z materiałem dowodowym, dotarcia do siedziby organu, odpłatnego powielenia załączników, żeby dowiedzieć się czy decyzja odpowiada prawu. Gdyby zaakceptować takie rozumowanie można dojść do dalej idącego wniosku, że może organ mógłby doręczać tylko treść rozstrzygnięcia i zawiadomić stronę o możliwości zapoznania się z uzasadnieniem, a zasada zapewnienia stronie udziału w postępowaniu nie zostałaby naruszona. Wątpliwości skarżących, którzy w istocie nie zapoznali się z treścią załączników, bo w ich przekonaniu, to na organie administracji ciążył obowiązek zapoznania strony ze wszystkimi elementami decyzji poprzez ich doręczenie, wywołane są tym, że z samej decyzji nie dowiedzieli się ile budynków składa się na "zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych (...) zgodnie z wytycznymi urbanistyczno-architektonicznymi określonymi na podstawie analizy części opisowej i zgodnie z załącznikiem graficznym", w jaki sposób organy ustaliły średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki na wartość 0,102, w sytuacji gdy w sąsiedztwie nie można doszukać się działki zabudowanej w 1/3 budynkiem mieszkalnym, a także nieścisłości w postaci dokonanego ustalenia, że na działce przy ul. B. [...] trwa budowa. Zdaniem strony skarżącej decyzja narusza również prawo materialne, a mianowicie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności zasadę dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy dokonując analizy tej zasady wskazał na "obszar tworzący urbanistyczną całość". Zdaniem strony skarżącej, a wbrew stanowisku organu, inwestycja o łącznej powierzchni zabudowy obliczonej dla wszystkich budynków równej 720m² do powierzchni działki wynoszącej 7040m², powiększona o układ komunikacji wewnętrznej, a zatem drogi dojazdowe, nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny w tym obszarze, wyznaczonym w istocie - co uszło uwadze organów - granicami obszaru ochronnego wokół Grupowej Oczyszczalni Ścieków oraz doliną rzeki N., gdzie dominuje zabudowa rozproszona z dużymi ogrodami przydomowymi, z pozostałościami zabudowy zagrodowej, a działki są intensywnie zadrzewione. Pomimo podnoszonych w odwołaniu argumentów organ odwoławczy ograniczył się jedynie do sformułowania oceny o "subiektywnym przeświadczeniu o braku uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie", zaniechał natomiast wyjaśnienia stronom i przekonywania, że wydana decyzja odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego, który ustawa definiuje przecież jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wydając zaskarżoną decyzję organy straciły z pola widzenia przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; etc. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ograniczył się jedynie do powtórzenia zapisów decyzji, przywołania regulacji ustawy i lakonicznego stwierdzenia, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 ustawy, a w szczególności zasady dobrego sąsiedztwa nie zasługiwały na uwzględnienie. W takim zaniechaniu wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skargi, ograniczeniu się do powielenia argumentów organu oraz lakonicznym uzasadnieniu wyroku strona skarżąca upatruje naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Strona skarżąca podniosła naruszenie art. 61 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Wobec oparcia zarzutów skargi kasacyjnej na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jako pierwszy wskazano zarzut naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 oraz art. 107 i art. 109 k.p.a. Zarzut ten związany jest z niedoręczeniem skarżącym kasacyjnie, którzy byli uczestnikami postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, załączników decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013r. w postaci wyników analizy urbanistycznej - jej części tekstowej i graficznej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji wyniki analizy, zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Bezspornym jest w sprawie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013r. Prezydenta Miasta L. takie załączniki zawiera. Jednak organ I instancji, doręczając uczestnikom postępowania odpis decyzji nie doręczył im tych załączników, informując że "mają prawo wglądu do załączników w siedzibę Wydziału". Skarżący kasacyjnie z tego prawa nie skorzystali, składając zarzut w skardze kasacyjnej doręczenia im "niekompletnej decyzji" i podnosząc, że "w istocie nie zapoznali się z treścią załączników". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, doręczenie decyzji o warunkach zabudowy wraz z wynikami analizy urbanistycznej (jej część graficznej i tekstowej) jedynie inwestorowi i doręczenie uczestnikom postępowania decyzji bez tych załączników, stanowi naruszenie przepisów postępowania. Jednak należy podkreślić, że nie każde naruszenie przepisów postępowania wywołuje skutek w postaci uchylenia decyzji, lecz tylko takie, które ma wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że choć samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, to uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy, gdy po wydaniu decyzji organu I instancji, w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, w tym z załącznikami decyzji, analizą urbanistyczną, a także zapewniono możliwość złożenia dodatkowych wyjaśnień. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że M. K. i M. K. nie zapoznali się z treścią załączników decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r., "bo w ich przekonaniu, to na organie ciążył obowiązek zapoznania strony ze wszystkimi elementami decyzji poprzez ich doręczenie". Z tak sformułowanego zarzutu nie wynika, aby organ nie zapewnił im możliwości zapoznania się z treścią załączników. Skarżący, z faktu niedoręczenia im załączników decyzji wywodzą brak wiedzy na temat samej inwestycji (ilości budynków mieszkalnych), jak i granic obszaru analizowanego, wskaźnika intensywności zabudowy na działkach sąsiednich, wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z akt sprawy wynika, że organ zawiadamiał małżonków Kowalczyk o możliwości czynnego udziału w sprawie, o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzi. W toku postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie otrzymali kserokopię żądanych dokumentów i złożyli pismo z wnioskiem o odmowę ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze również zawiadomiło ich o możliwości zapoznania się z aktami. Oznacza to, że skarżący brali aktywny udział w postępowaniu administracyjnym i nie było żadnych przeszkód, aby mogli zapoznać się z aktami sprawy, w tym z załącznikami decyzji. Gdyby zatem M. K. i M. K. chcieli sformułować względem decyzji organu I instancji, jak i treści załączników tej decyzji jakieś merytoryczne zarzuty, w tym co do poprawności wyznaczonych na mapie granic obszaru analizowanego i oceny występującej tam zabudowy, omówionej w części tekstowej analizy oraz przedstawionej w formie tabeli charakterystyki budynków znajdujących się przy ul. B., których parametry stanowiły podstawę dla ustalenia wskaźników nowej zabudowy – mogli to uczynić. Fakt, że skarżący nie skorzystali z tej możliwości, nie może automatycznie skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, uznając że zarzucane uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie mogło skutkować uchyleniem decyzji. Przedstawione działanie organu nie uszczupliło praw skarżących, nie umożliwiło im zapoznania się z załącznikami decyzji, jak również nie uniemożliwiło wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia naruszenie przepisów postępowania dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez "zaniechanie wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skargi, ograniczenie się do powielenia argumentów organu oraz lakoniczne uzasadnienie wyroku w tym zakresie, a także zaniechanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy". Wbrew stanowisku skarżących Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił, odniósł się także do zarzutów skargi. Kwestia, czy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest prawidłowe nie dotyczy wymogów stawianych uzasadnieniu wyroku, lecz prawidłowości dokonanej oceny zastosowania przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na tok rozumowania, który doprowadził Sąd I instancji do rozstrzygnięcia określonej treści. Wskazać należy, że Sąd ten w zaskarżonym wyroku nie rozstrzygał wniosku o wstrzymanie decyzji. W związku z tym brak jest podstaw, aby uznać, że doszło do naruszenia "art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a." oraz "art. 61 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a.", które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmawiając trafności zarzutom procesowym przede wszystkim wskazać należy, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest w istocie przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym. Wskazuje on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli decyzji administracyjnej i uznając skargę za niezasadną prawidłowo zastosował środki przewidziane w powołanej ustawie, tj. działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Nie jest zatem uprawniony zarzut naruszenia przepisów postępowania – "art. 3 §1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za niezasadną w całości w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy winna być uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.". Jako zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazuje naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uznanie, że planowana inwestycja wpisuje się w istniejący ład przestrzenny w tym obszarze i jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, podczas gdy decyzja nie odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego w rozumieniu ustawy. Wskazać należy, że celem powołanego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i wskaźników o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość, na terenie analizowanym znajdują się zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy, to nawet zabudowa rozproszona, zróżnicowana nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunku zabudowy i nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji. Stanowisko skarżących, że "planowana inwestycja nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny w tym obszarze, wyznaczonym granicami obszaru ochronnego wokół Grupowej Oczyszczalni ścieków oraz doliną rzeki N., gdzie dominuje zabudowa rozproszona z dużymi ogrodami przydomowymi z pozostałościami zabudowy zagrodowej a działki są intensywnie zadrzewione" – nie jest uprawnione w kontekście dokonanych przez organ ustaleń, szczególnie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, która była kontrolowana w sprawie. Otóż, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podzielając stanowisko organu wskazał, że w granicach obszaru analizowanego organy obu instancji prawidłowo stwierdziły występowanie na jedenastu działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, leżących przy ul. B. [...] budynków o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższe okoliczności świadczą niewątpliwie o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a co za tym idzie - o możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odpowiadający wymogom rozporządzenia, z uwzględnieniem wyników analizy urbanistycznej. Nie zostało podważone w skardze kasacyjnej ogólnikowymi zarzutami stanowisko organu, zaaprobowane przez Sąd I instancji, że inwestycja nie narusza ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 ustawy). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bezzasadność wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, co powoduje jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a. Ubocznie zauważyć należy, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2013r. nosi datę [...] czerwca "2012r.".