II SA/Łd 1252/12

Dnia 5 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 roku sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania P. B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych z usługami wraz z urządzeniami budowlanymi (w tym parkingami) oraz zjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A [...], na działkach nr: 52/10, 52/13, 57/5 i 58/1 oraz fragmencie działki drogowej nr 1/1 w obrębie [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku P. B., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji, argumentując, że nie spełnia ona warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu I instancji budowa zespołu budynków wielorodzinnych z usługami wraz z urządzeniami budowlanymi nie stanowi kontynuacji zabudowy istniejącej przy ul. A. Inwestycja jest sprzeczna z art. 35 ustawy o drogach publicznych. Ponadto istniejące i planowane uzbrojenie jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji P. B. nie zgodził się ze stanowiskiem organu o braku tzw. dobrego sąsiedztwa, wskazując, że z formalnego punktu widzenia w stanie obecnym Osiedle Akademickie oraz przedmiotowa działka nie są obsługiwane z tej samej drogi publicznej, jednakże ustawodawca - nakazując objęcie analizą obszaru trzykrotnej szerokości działki frontowej - otworzył możliwość wyłonienia cech dominujących zagospodarowania i funkcji. Inwestor planuje budowę komercyjnych domów studenckich - akademików, które wraz z rozwijającym się Uniwersytetem i Uniwersytetem Medycznym będą funkcją dominującą w tym obszarze. Jest to także zgodne ze Studium Zagospodarowania Przestrzennego Gminy - tereny usług metropolitalnych. Odwołujący zakwestionował także stanowisko organu I instancji o braku możliwości zaopatrzenia w wodę. Zgodnie z pismem ZWiK gwarantowane jest uzyskanie wody na poziomie 2,5 dm3/s, co zabezpiecza potrzeby bytowe. Problem braku gwarancji ciągłości dostaw dotyczy dużej części Ł. i może być rozwiązany technicznie przez system hydroforni, podobnie jak na [...] M. Tam też ZWiK nie gwarantuje ani ciągłości dostaw, ani odpowiedniego ciśnienia, ani wydajności, a osiedle funkcjonuje od lat. Rozwój obszaru pomiędzy ul. A a ul. B wymusi zapewne uzupełnienie wspomnianego pierścienia, nota bene, planowanego przy budowie ul. C, o czym planiści powinni wiedzieć. Wskazując następnie na pismo Zarządu Dróg i Transportu z [...], zgodnie z którym możliwa jest realizacja inwestycji na części działek pozostających poza liniami rozgraniczającymi, odwołujący stwierdził, że nie widzi sprzeczności z art. 35 ustawy o drogach publicznych. Obowiązkiem organu I instancji jest wyznaczenie linii regulacyjnej i linii zabudowy zgodnie z przepisami o odległościach od dróg w stosownych klasach. To samo - zdaniem strony - dotyczy pisma Wydziału Ochrony Środowiska z dnia [...], w którym stwierdzono, iż nie należy wykonywać naniesień stałych w odległości 5 m od każdej strony instalacji. Wymóg ten należy po prostu wprowadzić do decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem odwołującego się, powoływanie się na dołączony do wniosku szkic zagospodarowania, jako na projekt, jest daleko idącym nadużyciem. Przedłożona koncepcja zagospodarowania jest wyłącznie informacją dla organu o zamiarach inwestora, a nie projektem przesłanym do uzgodnień. Podstawą do wykonania projektu jest wydana decyzja o warunkach zabudowy, która określa wszystkie parametry przestrzenne inwestycji i w które inwestor musi się wpisać, by uzyskać pozwolenie na budowy. Zdaniem odwołującego studium nie jest aktem prawa miejscowego, aczkolwiek proponowana funkcja mieszkaniowa - komercyjne domy akademickie z usługami w parterze wpisuje się w Studium. Jest to funkcja ewidentnie uzupełniająca - usługowa w stosunku do przyszłego rozwijającego się ośrodka akademickiego. Nie ma więc w przypadku planowanej inwestycji sprzeczności z zapisami Studium. Skarżący załączył ponadto decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przebudowie zjazdu oraz budowie urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A [...], na działce o numerze 57/5, której wydanie - w ocenie P. B. - świadczy o braku równości podmiotów wobec prawa. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647), przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie norm stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz regulację § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wywodząc, iż poprawność wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie nie wzbudza zastrzeżeń. Granice tego obszaru zostały wyznaczone w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki (od strony ul. A), co pozostaje w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia i - w ocenie Kolegium - są prawidłowe dla oceny dopuszczalności zabudowy przedmiotowego terenu. W aktach sprawy znajdują się mapy w skali 1:500, na których pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Obszar analizy stanowi fragment miasta reprezentatywny i wystarczający dla wykonania analizy cech zabudowy sąsiedniej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Przedmiotowa analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy, ale także z części opisowej, z której wynika, że obszar analizowany jest zróżnicowany pod względem urbanistycznym i można w nim wyróżnić następujące układy przestrzenne: zieleń cmentarzy [...] przy ul. A i D; uporządkowany układ zabudowy jednorodzinnej w rejonie ulic E, F i G o zabudowie niskiej i powierzchni działek w granicach 500-1000m; obszar o zabudowie przemysłowo-składowej z zajezdnią tramwajową przy ul. A (przecięty linią kolejową); teren ogródków działkowych - otaczający teren inwestycji od wschodu i od południa; zespół akademickich obiektów sportowych (basen, korty, stadion), położony na południowy zachód od przedmiotowych działek, w rejonie północnego odcinka ulicy H; w południowej części obszaru analizowanego, od strony południowej - w pasie od strony ul. B (pomiędzy ulicami: B i I) - przy ul. H i J zrealizowane zostały akademiki i inne budynki mieszkalne o wysokości do XI kondygnacji z udziałem funkcji usługowych; stronę południowo -zachodnią obszaru analizowanego zajmują zespoły wielofunkcyjne z udziałem funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi (w tym usługi biurowe, oświatowe) oraz funkcji usługowo-przemysłowych (straż pożarna, wydawnictwo [...]); pozostała część obszaru analizowanego jest w przeważającej części słabo zagospodarowana lub niezagospodarowana. W opinii organu odwoławczego przeprowadzona analiza potwierdza, że wzdłuż ulicy A - drogi powiatowej - brak jest zabudowy o cechach i parametrach umożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku. Przy ulicy A występuje jedynie zabudowa o charakterze przemysłowo -składowym z zajezdnią tramwajową oraz tereny ogródków działkowych. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że zabudowa o cechach i parametrach zbliżonych do wnioskowanej nie występuje także przy ulicach: G, F i E, przy czym są to drogi gminne (nie zaś wewnętrzne), co oznacza, że zlokalizowana przy nich zabudowa nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja. Z tej samej drogi publicznej, mimo że zlokalizowane w granicach obszaru analizowanego, nie są także dostępne budynki mieszkaniowe wielorodzinne usytuowane od strony ul. B oraz akademiki. Obiekty te znalazły się w granicach obszaru analizowanego z uwagi na znaczną szerokość frontu terenu inwestycji (ok. 250 m), który stanowił podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego. Tym samym w analizowanych granicach znalazły się tereny o różnym, wyraźnie zaznaczonym, sposobie zagospodarowania. Okoliczność ta została uwzględniona przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego. Nie pominięto więc, że w obszarze analizowanym znajdują się zarówno obiekty o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej oraz akademiki, jak też zabudowa jednorodzinna i przemysłowo-składowa. Jednakże dla potrzeb określenia cech i parametrów planowanej zabudowy nie uwzględniono zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz akademików zlokalizowanych przy ul. B i H. Nie może bowiem budzić w sprawie wątpliwości, że wskazana zabudowa nie znajduje się przy tej samej drodze publicznej, przy której planowana jest inwestycja. W takiej sytuacji pominięcie tej zabudowy, w ocenie Kolegium, należy uznać za znajdujące uzasadnienie w przywołanym wyżej przepisie. W obszarze analizowanym, wśród obiektów znajdujących się na terenie nieruchomości dostępnych od ul. A, brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić punkt wyjścia do określenia cech i parametrów planowanej inwestycji. Działką sąsiednią jest bowiem każda działka spełniająca warunek dostępności z tej samej drogi publicznej znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego. Z tej samej drogi publicznej zaś dostępne są nieruchomości zabudowane obiektami jednorodzinnymi jedno- i dwukondygnacyjnymi, zatem nie mogą stanowić podstawy do wyznaczenia parametrów wnioskowanej zabudowy, tj. zabudowy wielorodzinnej o wysokości IV-V kondygnacji. Odnosząc się następnie do warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie został on w przedmiotowej sprawie spełniony. Wynika to mianowicie z faktu, że A Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] stwierdził, iż nie widzi możliwości zapewnienia wymaganej ilości wody do zewnętrznych celów przeciwpożarowych. Inwestor we wniosku z dnia [...] w pkt 2.5 "określenie zapotrzebowania na media" wskazał, że zaopatrzenie w wodę ma następować z wodociągu miejskiego. Skoro więc, w ocenie gestora sieci, zaopatrzenie planowanej inwestycji z sieci miejskiej do zewnętrznych celów przeciwpożarowych, z uwagi na małą przepustowość tej sieci, jest niemożliwe, to należy uznać, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jednocześnie ani we wniosku, ani w odwołaniu od decyzji inwestor nie przedstawił innego, niż z sieci wodociągowej, sposobu zaopatrzenia inwestycji w wodę dla zewnętrznych celów przeciwpożarowych. Odnosząc się z kolei do zarzutu odwołania dotyczącego opisanego w piśmie A Sp. z o.o. z dnia [...] zagrożenia polegającego na możliwym braku ciągłości dostaw wody do planowanej inwestycji, Kolegium zauważyło, iż nie stanowiło ono podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że odstąpił w tej sprawie od przeprowadzania dalszego postępowania wyjaśniającego, z uwagi na dokonane wcześniej ustalenia dotyczące braku spełnienia pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy. Kolejną przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy w rozpatrywanej sprawie jest sprzeczność z przepisami odrębnymi w tym z art. 35 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. Nr 19 z 2007 r. poz. 115 ze zm.). Zgodnie z obowiązującym Planem zagospodarowania przestrzennego województwa [...], uchwalonym Uchwalą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] budowa ulicy C zaliczona została do zadań o znaczeniu krajowym. W sytuacji więc, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu przeznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego województwa pod przyszłą budowę dróg, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie posiadanych w tym zakresie informacji. Bezsporne zaś ustalenie tego faktu winno, w ocenie Kolegium, skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia z uwagi na sprzeczność z przepisem odrębnym, tj. art. 35 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych. Skoro bowiem dana nieruchomość znajduje się w pasie terenu przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego województwa pod przyszłą budowę drogi, to oznacza, że mogą być na niej wznoszone jedynie tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Nie taki zaś obiekt był przedmiotem wniosku P. B. Mimo więc, że plany zagospodarowania przestrzennego województwa nie są przepisami prawa miejscowego stanowiącymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych, to jednakże w odniesieniu do terenów przeznaczonych w tych planach pod budowę dróg, ze względu na treść art. 35 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych, stanowią przeszkodę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże w zaskarżonej decyzji organ I instancji powołał art. 35 ust. 2 i 4 ustawy, wskazując, że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] ul. C zaliczona została do zadań o znaczeniu krajowym, to jednak nie wskazał na przebieg tej drogi wynikający z powołanego planu i ewentualną, kolizję tego przebiegu z planowaną inwestycją. Organ orzekający w sprawie odniósł się natomiast wyłącznie do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] [...], zgodnie z którym część działek inwestora znajduje się na terenie, w którym prowadzone są trasy zaliczone do podstawowego układu drogowego miasta. W tym stanie rzeczy, wobec niewykazania przez organ I instancji kolizji planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego województwa [...], a jedynie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do twierdzenia, że planowana inwestycja jest sprzeczna z art. 35 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych. Organ II instancji nie podzielił również poglądu organu I instancji o roli studium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium, z faktu, iż studium jest wiążącą wytyczną dla organów planistycznych (trzeba je wziąć pod uwagę przy uchwalaniu planu), nie wynika, iż wiąże ono również organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 9 ust. 5 i ust. 4 ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie może stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygania przez organ administracji w indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczącej warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego powyższe uchybienia nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem organ I instancji prawidłowo ustalił, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), a ponadto istniejące i planowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanej inwestycji (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy). Stwierdzenie tego faktu, jest wystarczające do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się w następnej kolejności do załączonej do odwołania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr 57/5 przy ul. A [...] Kolegium stwierdziło, że w przypadku zaskarżonej decyzji z dnia [...] oraz załączonej do odwołania decyzji z dnia [...] nie zachodzi tożsamość ani co do przedmiotu inwestycji, ani co do terenu, na którym planowane inwestycje przewidziane są do realizacji. Wydanie więc decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr 57/5 nie może automatycznie przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. B. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżącego argumentacja Kolegium o niespełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa jest błędna. W motywach skargi strona ponownie odwołała się do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych, planowanej do realizacji przy ul. A [...] i w zasadzie powtórzyła argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w motywach zakwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. stawił się skarżący, który poparł skargę i oświadczył, że nie wnosi o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd oceniając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych z usługami wraz z urządzeniami budowalnymi (w tym parkingami) oraz zjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A [...], na działkach nr ewid. 52/10, 52/13, 57/5 i 58/1 oraz fragmencie działki drogowej nr 1/1 stwierdził, że zostały one wydane z istotnymi uchybieniami norm prawa materialnego i formalnego, wobec czego konieczne było ich usunięcie z obrotu prawnego. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji zasadnie uznały, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw prawnych do ustalenia warunków zabudowy dla wspomnianej wyżej inwestycji. Problematyka ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, unormowana została w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa". W rozumieniu przywołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4). Uruchomienie postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z przywołanymi wyżej regułami następuje wyłącznie na wniosek inwestora, który w myśl art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 powinien spełniać określone przepisami prawa warunki formalne. Mianowicie powinien on zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście przywołanych wyżej norm prawnych Sąd za trafne uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o prawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego. Niewątpliwie został on określony w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia wokół działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, przy zachowaniu trzykrotnej szerokości frontu tej działki i stanowił następnie podstawę do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Rzeczona analizy sporządzona w formie graficznej oraz tekstowej potwierdza bezspornie, że obszar nią objęty jest zróżnicowany pod względem urbanistycznym i można w nim wyróżnić następujące układy przestrzenne: zieleń cmentarzy [...] przy ul. A i D; uporządkowany układ zabudowy jednorodzinnej w rejonie ulic E, F i G o zabudowie niskiej i powierzchni działek w granicach 500-1000m; obszar o zabudowie przemysłowo-składowej z zajezdnią tramwajową przy ul. A (przecięty linią kolejową); teren ogródków działkowych - otaczający teren inwestycji od wschodu i od południa; zespół akademickich obiektów sportowych (basen, korty, stadion), położony na południowy zachód od przedmiotowych działek, w rejonie północnego odcinka ulicy H; w południowej części obszaru analizowanego, od strony południowej - w pasie od strony ul. B (pomiędzy ulicami: B i I) - przy ul. H i J zrealizowane zostały akademiki i inne budynki mieszkalne o wysokości do XI kondygnacji z udziałem funkcji usługowych; stronę południowo zachodnią obszaru analizowanego zajmują zespoły wielofunkcyjne z udziałem funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi (w tym usługi biurowe, oświatowe) oraz funkcji usługowo-przemysłowych (straż pożarna, wydawnictwo [...]); pozostała część obszaru analizowanego - jest w przeważającej części słabo zagospodarowana lub niezagospodarowana. Dowodzi ona wobec tego, że w granicach obszaru analizowanego, a konkretnie w rejonie południowo-zachodnim, w szerokim pasie od strony ul. B i na zachód od ul. K znajduje się zabudowa (budynki wielorodzinne i towarzyszące usługi) o podobnym charakterze w stosunku do planowanej inwestycji, która mogłaby niewątpliwie stanowić punkt odniesienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy, mimo iż nie jest ona dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), co teren inwestycji. Brak dostępności rzeczonej zabudowy z tej samej drogi publicznej, pomimo tego, że faktycznie znajduje się ona w granicach obszaru analizowanego, został przez organy obu instancji wadliwie oceniony jako brak przesłanki "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a tym samym stanowił zasadniczy powód odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez P. B. inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą tutejszy Sąd w pełni aprobuje, ugruntowało się jednolite stanowisko, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (pkt 1). Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (pkt 2). Błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.(pkt 3) - (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11 – Lex nr 1145557, 20 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 797/11 – Lex nr 1225735, 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2196/10 – Lex nr 1138106, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1535/11 – Lex nr 1121179, 16 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1360/10 – Lex nr 1151849, 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 62/10 – Lex nr 953082, 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 421/07 – Lex nr 469210, 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 997/06 – Lex nr 355295, 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 – Lex nr 322329). Choć z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rzeczywiście wynika wymóg ("działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej"), to jednak nie spełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 582/08 – Lex nr 562841). Innymi słowy, nawet chaotyczna, zróżnicowana zabudowa istniejąca w czasie załatwiania wniosku o ustalenia warunków zabudowy, nie oznacza braku wzorca obowiązującego na analizowanym terenie i nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość, a tym samym - nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy. Powoływany przez Kolegium oraz organ I instancji argument o braku "dobrego sąsiedztwa", błędnie utożsamiany jako konieczność występowania wzdłuż ulicy A zabudowy o cechach i parametrach umożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, stanowił w rezultacie przesłankę odstąpienia od określenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. W tej sytuacji organy orzekające w sprawie bezspornie naruszyły w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia. Jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji dodatkową okolicznością skutkującą odmową ustalenia warunków zabudowy był brak istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, a mianowicie brak wystarczającej ilości wody do zewnętrznych celów przeciwpożarowych dla planowanej przez skarżącego inwestycji, wynikający z pisma A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. z dnia [...] znak [...] (k. 4 akt administracyjnych). W tym wypadku uwadze organów administracyjnych umknęło niewątpliwie, że owo pismo dotyczyło wyłącznie jednej spośród czterech działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, a konkretnie działki nr 58/1. Zatem skoro - w świetle zgromadzonej dokumentacji - nie można jednoznacznie stwierdzić, jak wyglądałaby kwestia sieci wodociągowej, ewentualnego poboru wody i zapewnienia wymaganej ilości wody do zewnętrznych celów przeciwpożarowych, wobec całego terenu inwestycyjnego, konkluzję organów obu instancji o niespełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy należało ocenić co najmniej jako przedwczesną. Podkreślić w tym miejscu wypada, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotknięty jest brakami formalnymi, bowiem nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, obowiązkiem organu jest wezwanie inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy do usunięcia konkretnych braków w zakreślonym terminie, z pouczeniem o ewentualnych skutkach uchylenie się od ich uzupełnienia. W tej sprawie organ I instancji uchylił się od szczegółowej analizy wniosku P. B., nie dostrzegając tym samym, że wspomniane wyżej pismo ZWiK, oraz niekwestionowane przez organy administracyjne pisma z L S.A. z dnia [...] (dotyczące podłączenia do sieci ciepłowniczej - k. 6 akt administracyjnych) i z M S.A. z dnia [...] (dotyczące zasilania w energię elektryczną – k. 7 akt administracyjnych) odnosiły się wyłącznie do działki nr 58/1, przy ul. A [...]. W przekonaniu Sądu wadliwościami obarczone są również załączniki graficzne 1A (obejmujący granice terenu objętego wnioskiem) i 1B (koncepcję zagospodarowania terenu przedłożoną przez inwestora) do decyzji organu I instancji, bowiem na ich podstawie nie sposób jednoznacznie ocenić, co to są za mapy (czy kopia mapy zasadniczej, czy katastralnej oraz w jakiej skali) i z jakiego zasobu one pochodzą, co świadczy o naruszeniu regulacji § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Uchybienia w tym zakresie nie mają decydującego wpływu na wynik sprawy, niemniej jednak nie zostały dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego obowiązkiem - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - było ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2720/11- Lex nr 1145626). Organ odwoławczy nie dostrzegł ponadto, że organ I instancji po złożeniu wniosku przez inwestora, a przed sporządzeniem analizy urbanistycznej i projektu ewentualnej decyzji przekazał w trybie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł., Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Ł., Zarządu Dróg i Transportu w Ł. (k. 79-81 akt administracyjnych) kopię wniosku inwestora wraz z charakterystyką graficzną inwestycji z prośbą o wydanie opinii. Takie działanie organu I instancji jest sprzeczne z wymogami ustawy i ugruntowanym na jej tle orzecznictwem. Otóż w świetle regulacji art. 54 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wymienionymi w tym przepisie organami. Tryb uzgodnieniowy odnosi się tylko do projektu decyzji i to pozytywnej dla inwestora, o czym świadczy zwrot "decyzję o warunkach zabudowy wydaje się", a nie tak jak w tej sprawie decyzji negatywnej (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Krakowie z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1706/11 – Lex nr 1138551, Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 823/10 – Lex nr 852467, Warszawie z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1515/09 – Lex nr 603677, Lublinie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 209/10 – Lex nr 674284, Krakowie z dnia 8 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 219/07 – Lex nr 557055). Co więcej, przepisy ustawy nie przewidują również "opiniowania zamierzenia inwestycyjnego" z powołaniem na przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które generalnie rzecz ujmując - określają podstawowe obowiązki organów administracyjnych w zakresie rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skład orzekający w tej sprawie za trafne uznał natomiast wywody organu II instancji o roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, podkreślając, iż nie jest ono aktem prawa miejscowego i nie wiąże przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz argumenty o braku podstaw do twierdzenia przez organ I instancji, że planowana inwestycja jest sprzeczna z art. 35 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, czy też w zakresie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych na działce nr 57/5 przy ul. A [...]. Nie mniej jednak Sąd wobec dostrzeżonych istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego zobligowany był usunąć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ zobligowany będzie uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 135 p.p.s.a. LP