VII SA/Wa 117/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak ( spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. J. i W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. J. i W. J. kwotę 200 zł. ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek M. J. i W. J., nieważność decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...]., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. F., W. F. i A. F.pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową w parterze, przeznaczoną na pracownię introligatorską, na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. J. w T. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli E. F., W. F. i A. F. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: kpa) po rozpatrzeniu odwołania, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta T. Organ odwoławczy po przedstawieniu istoty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazał, że inwestorzy wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przedłożyli decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] grudnia 1998 r., Nr [...]. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego oraz budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. J. w T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], stwierdziło nieważność w/w decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] grudnia 1998 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 2/12) stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji ma konsekwencje prawne w postaci pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania, co oznacza bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc). W oparciu o powyższe organ uznał, że kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta T. z dnia [...] grudnia 1999 r., została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. – według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Skoro bowiem stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] grudnia 1998 r. wywołało skutki z mocą wsteczną (ex tunc), to inwestorzy w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę nie legitymowali się decyzją ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji na działce nr ewid. [...]. W ocenie organu, z treści wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. nie wynika bezwzględny obowiązek stwierdzenia nieważności każdej decyzji przedmiotowo zależnej wyłącznie ze względu na wsteczną skuteczność stwierdzenia nieważności decyzji ją poprzedzającej. W takiej sytuacji organ jest jednak zobligowany do przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa, a w szczególności rozważenia, czy stwierdzenie nieważności byłoby zasadne zważywszy na przesłanki wskazywane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a mianowicie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczno-gospodarcze wywołane decyzją. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Wprawdzie naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, jednak skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia praworządnego państwa, a tym samym decyzja nie może być uznana za rażąco naruszająca prawo. Organ wskazał, że teren na którym zaprojektowano sporną inwestycją aktualnie objęty jest postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta T.- B.R., S. i osiedle "P.". Obszar, na którym znajduje się działka inwestycyjna (nr ewid. [...]), oznaczony jest we wskazanej uchwale symbolem [...], jako teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (podstawowe przeznaczenie), co oznacza, że inwestycja nie narusza ustaleń planu. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, a zatem przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się bowiem dopiero po jego wydaniu. Wobec powyższego organ uznał, że choć sporna decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, z uwagi na brak decyzji ustalającej warunki zabudowy, to jednak jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi aktualnie. Nie sposób więc, w ocenie organu przypisać powyższemu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] grudnia 1999 r.. znak: [...]., z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Nadto zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm. – wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 6, w myśl którego dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, bądź w odegłości mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możlwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania pisemnej zgody jej właściciela. Projektowany budynek jest dwukondygnacyjny, niepodpiwniczony, dobudowany po stronie południowej do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...], a w aktach sprawy znajduje się oświadczenie G. G. – ówczesnej właścicielki działki o nr ewid. [...] o wyrażeniu zgody na wybudowanie przez inwestorów w granicy działki budynku mieszkalnego z pracownią introligatorską. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. złożyli M. J. i W. J. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia rażące naruszenie prawa oraz przekroczenie granicy badania zaistnienia przesłanek będących podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, jak również naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymienia rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, przy czym chodzi o przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste zestawienie (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249, Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000r. I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 października 1999r. I SA 8/98 Lex nr 47276). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09 Lex nr 746680, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10 Lex nr 672887, z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 513/09 Lex nr 597659). Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania wskazać należy, że z obecnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozważań odnośnie skutków gospodarczych lub społecznych jako przesłanki składającej się na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wysnuwa nazbyt daleko idące wnioski. Jakkolwiek organ trafnie zauważa, że skutki społeczno-gospodarcze kontrolowanej decyzji odnoszą się do okresu po jej wydaniu, za błędne należy uznać stanowisko, jakoby zmiana przepisów prawa (tu: uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) była okolicznością relewantną dla oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji. Podkreślenia wymaga, że ocenie organu podlegają skutki które decyzja wywołała, wywołuje lub może wywołać poprzez swoją niezgodność z przepisami obowiązującymi w chwili jej wydania, a nie zgodność jej meritum z przepisami obowiązującymi w chwili orzekania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Sąd w składzie orzekającym akceptuje w pełni stanowisko wyrażone przez NSA w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, z którego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, co nie oznacza jednak automatycznego stosowanie sankcji nieważności. Podobne stanowisko wyraził także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, niemniej jednak w stanie faktycznym sprawy Sąd nie podziela argumentacji organu co do oceny charakteru stwierdzonych naruszeń prawa. W sprawie niesporne jest, że projekt budowlany przewiduje usytuowanie budynku na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy z działką [...], na której w granicy stoi budynek mieszkalny z otworami okiennymi. Przepisy obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) określały w § 12 warunki posadowienia budynku w stosunku do granic sąsiedniej nieruchomości budowlanej, jednakże żaden z nich nie dawał możliwości usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki bez wykazania możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej ( § 12 ust. 6 rozporządzenia). Wyrażenie zgody przez właściciela działki sąsiedniej na budowę w granicy nie mogło usprawiedliwiać odstępstwa od powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Sąd nie podziela także oceny organu że skutki wywołane decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zauważył, że kontrolowana decyzja żadnych skutków jeszcze nie wywołała. Z akt postępowania wynika, że realizowany w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. budynek mieszkalny z częścią usługową na parterze znajduje się dopiero na etapie wylania fundamentów. Realizacja budynku w oparciu o decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r. spowoduje zamurowanie okien w budynku mieszkalnym na sąsiedniej działce należącym do skarżących, którego legalność i miejsce posadowienia nie były podważane. W ocenie Sądu właśnie ten skutek nie mógł ujść uwadze Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.a Nieuprawnione jest także stanowisko organu dotyczące istnienia zgody ówczesnej właścicielki działki nr [...] i [...] (działka drogowa) na korzystaniej z tej ostatniej nieruchomości, przez którą de facto właściciele działki nr [...] mieli dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu przyjęcie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego domniemania w tym zakresie nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją. Podsumowijąc powyższe rozważania Sąd uznał, iż decyzja Burmistrza Miasta T. z dnia [...] grudnia 1999 r., dotknięta jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Na mocy art. 152 ppsa orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.