II SA/Łd 50/14

Dnia 26 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 roku sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania K. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia [...] organ I instancji zmienił własną decyzję z dnia [...] o ustaleniu opłaty za pobyt R. W. w Domu Pomocy Społecznej w B., zmienioną decyzją z dnia [...], w części dotyczącej opłaty K. W. w ten sposób, że zwolnił częściowo K. W. z ponoszenia opłaty do kwoty 100 zł od dnia 1 marca 2013 r. W odwołaniu od tej decyzji K. W. wniosła o całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt syna w domu pomocy społecznej. Wskazała, że w dniu 12 sierpnia 2013 r. przestawiła organowi szczegółowe wyliczenie wszelkich miesięcznych opłat oraz niezbędnych artykułów, które dostarcza synowi. Po odliczeniu w/w opłat pozostaje jej na życie kwota 634 zł, z której to musi opłacić transport do syna w wysokości około 200 zł. Sama z uwagi na wiek (88 lat) i choroby nie jest w stanie dostarczyć synowi paczki do odległej miejscowości. Zwolnienie częściowe z opłaty za pobyt syna w ośrodku do kwoty 100 zł powoduje, że na życie, ubranie, środki czystości pozostałoby odwołującej 334 zł. Jednocześnie strona dodała, że syn R. W. ma przyznaną rentę (od 40 lat) w wysokości ponad 1.000 zł i dodatek opiekuńczy, które ZUS przekazuje bezpośrednio do DPS w B. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 1, 3b, 4, 5, 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że w dniu [...] organ I instancji wydał decyzję, mocą której zmienił własną decyzję z dnia [...] o ustaleniu opłaty za pobyt R. W. w Domu Pomocy Społecznej w B. w części dotyczącej opłaty K. W. w ten sposób, że zobowiązał K. W. do wnoszenia opłaty w wysokości 401,17 zł od dnia 1 marca 2013 r. Następnie decyzją z dnia [...] organ I instancji zmienił własną decyzję z dnia [...] o ustaleniu opłaty za pobyt R. W. w Domu Pomocy Społecznej w B., zmienioną decyzją z dnia [...], w części dotyczącej opłaty K. W. w ten sposób, że zwolnił częściowo K. W. z ponoszenia opłaty do kwoty 100 zł od dnia 1 marca 2013 r. Przywołując brzmienie art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, Kolegium wyjaśniło, że kwota zmiany dochodu matki (wstępnej) R. W. – K. W. przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Od dnia 1 marca 2013 r. dochód K. W. wynosi 2.027,17 zł i jest o 401,17 zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 300% x 542 zł = 1.626 zł). Tym samym K. W. winna być zobowiązana do wnoszenia opłaty w wysokości 401,17 zł miesięcznie od dnia 1 marca 2013 r. Odwołując się następnie do treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej organ II instancji stwierdził, że decyzje podejmowane na jego podstawie są decyzjami uznaniowymi, a więc uzależnionymi nie tylko od spełnienia przez stronę przewidzianych prawem warunków, lecz również od uznania organu administracyjnego. Udzielanie częściowo lub całkowicie zwolnień jest instytucją wyjątkową, której zastosowanie winny uzasadniać szczególne okoliczności. Dlatego też nie jest ona stosowana powszechnie. Częściowe lub całkowite zwolnienie osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej jest więc prawem a nie obowiązkiem organu administracyjnego. Tym samym, w przypadku zaistnienia okoliczności uniemożliwiających zwolnienie osoby zainteresowanej z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej organowi decyzyjnemu przysługuje prawo odmowy tego zwolnienia. Zdaniem Kolegium, w tej sprawie spełnione zostały przesłanki art. 64 ustawy o pomocy społecznej, co uzasadniało częściowe zwolnienie K. W. z ponoszenia opłaty za pobyt syna R. W. w domu pomocy społecznej. Zrozumiałe jest, że strona kieruje się pewnym stosunkiem emocjonalnym, a w jej ocenie sytuacja w jakiej pozostaje jest szczególna i zasługująca na uwagę i uwzględnienie jej wniosku w całości. Dokonując oceny ważnego interesu strony należy mieć na względzie całokształt jej sytuacji, także w aspekcie rzetelności w wypełnianiu zobowiązań wobec syna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. W. wniosła o całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt syna w Domu Pomocy Społecznej w B. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zagadnienie obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w dps było już przedmiotem analizy tutejszego Sądu, m. innymi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1172/12 ( prawomocny wyrok z dnia 7 maca 2013 r. – LEX nr 1303649 ). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela rozważania prawne zawarte w uzasadnieniu powołanego wyroku. Materia prawna interesująca z punktu widzenia niniejszej i wskazanej powyżej sprawy została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W przepisie art. 61 ustawa ta stanowi, iż obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w dps są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej Dalej ustawa jasno wskazuje, iż podmioty określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Regulacja ta nakazuje wyprowadzić wniosek, iż obowiązek podmiotów określonych w przepisie art. 61 ust 1 pkt 2) i 3) ma charakter akcesoryjny i powstaje dopiero wówczas, gdy mieszkaniec domu (przedstawiciel ustawowy umieszczonego w domu dziecka) nie ponosi pełnej odpłatności. Określając kwestie wnoszenia opłat ustawodawca zdecydował, iż poza mieszkańcem domu opłatę tą wnoszą: - małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tejże ustawy, - gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (a więc mieszkańcem domu, jego małżonkiem, jego zstępnymi przed wstępnymi). Z analizy powyższych uregulowań, wypływa wniosek o ukształtowanej przez ustawodawcę kolejności, w której podmioty zobowiązane do uiszczenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej winny obowiązek ten wykonywać. I tak obowiązek ten po stronie małżonka osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, jego zstępnych przed wstępnymi powstaje dopiero wówczas, gdy pensjonariusz dps nie uiszcza w odpowiedniej wysokości opłaty. W jeszcze dalszej kolejności powstaje obowiązek gminy, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W tym zakresie przepis art. 61 ust. 3 omawianej ustawy stanowi, iż w przypadku nie wywiązywania się osób zobowiązanych we wcześniejszej kolejności z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W związku z powyższym zobowiązaniem gminy, ustawodawca przyznał jej jednocześnie uprawnienie do dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Powyższe regulacje nie wzbudzają poważniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Na ich kanwie rodzi się jednak zasadnicze pytanie o to, w jakim trybie gmina może realizować swe uprawnienie opisane w przepisie art. 61 ust. 3 in fine. W tym zakresie rozstrzygająca wydaje się być treść zdania pierwszego powyższego przepisu wskazująca, iż uprawnienie gminy do domagania się zwrotu wydatków poniesionych na pobyt w domu pomocy społecznej powstaje jedynie wówczas, gdy podmioty zobowiązane do ponoszenia tych wydatków we wcześniejszej kolejności, nie wywiązują się ze swoich obowiązków. Nie ulega wątpliwości, iż wobec pensjonariusza domu pomocy społecznej obowiązek ten powstaje z chwilą jego umieszczenia w takiej placówce, a zakres tego obowiązku uzależniony jest od posiadanych przez pensjonariusza dochodów. Natomiast w odniesieniu do małżonka osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, jego zstępnych i wstępnych obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w takiej placówce uzależniony jest od treści zawartej w tym zakresie umowy. Treść normy prawnej zbudowanej w oparciu o przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że ponoszenie opłat przez ową grupę zobowiązanych winno następować "zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2". Oznacza to przede wszystkim konieczność istnienia umowy, w której ustalone zostały parametry płatności owych osób za pobyt w domu pomocy społecznej członka ich rodziny. Istnienie owej umowy jest niezbędnym elementem do tego, aby po stronie gminy powstało uprawnienie do domagania się zwrotu poniesionych przez gminę wydatków w trybie przepisu art. 61 ust. 3 in fine. Bez zawarcia owej umowy nie istnieje bowiem możliwość postawienia komukolwiek z owych osób zarzutu niewywiązania się z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu pobytu w dps członka rodziny. Nie ulega wątpliwości, iż sama możliwość domagania się przez gminę zwrotu tego, co wydatkowała zastępczo za pobyt określonej osoby w domu pomocy społecznej jest domeną prawa administracyjnego, a tym samym niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot owych wydatków w oparciu o przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy (vide: uchwała SN z dnia 29 października 2009r. w sprawie sygn. akt III CZP 77/09, opubl. OSNC 2010/5/66). Odmiennie wygląda jednak kwestia zawarcia umowy, o której mówi przepis art. 61 ust. 2 pkt 2), w związku z art. 102 ust. 2 omawianej ustawy. Umowa ta winna być zawarta w trybie przepisu art. 103 ust. 2, który stanowi, iż kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Treść powołanego przepisu wyraźnie wskazuje, że ustawodawca dla owej czynności przewidział wyłącznie formę umowy, a więc porozumienia dwóch lub więcej stron ustalającego ich wzajemne prawa lub obowiązki. Stronami owej umowy z jednej strony jest kierownik ośrodka pomocy społecznej, a z drugiej: małżonek, zstępni lub wstępni. Cywilnoprawny charakter owej czynności rodzi pytanie o możliwość zawarcia przez kierownika ośrodka pomocy społecznej umowy z tymi osobami, które korzystając z fundamentalnej dla prawa obligacyjnego zasady autonomii woli stron, odmówią wyrażenia zgodnego oświadczenia woli i przyjęcia na siebie zobowiązania ponoszenia kosztów pobytu osoby najbliższej w domu pomocy społecznej. Odpowiedź na powyższe pytanie ma kapitalne znaczenie, bowiem dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie małżonka, zstępnego lub wstępnego nie istnieje skonkretyzowany i prawnie skuteczny obowiązek ponoszenia opłaty, a tylko niewywiązanie się z takiego obowiązku uprawnia gminę do dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W literaturze stawiana jest teza, że w sytuacji gdy osoby zobowiązane "odmówią zawarcia umowy, organ określi ich obowiązki w drodze decyzji administracyjnej" (vide: I. Sierpowska; Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz; ABC 2009 r.). Stanowisko to nie dostrzega jednak, iż omawiana ustawa pozbawiona jest regulacji, która odnosiłaby się do sytuacji odmowy zawarcia umowy, a jednocześnie żaden z przepisów tej ustawy nie daje możliwości ukształtowania omawianego zobowiązania w innej formie niż umowa. W takiej sytuacji wydaje się niemożliwym odnalezienie satysfakcjonującego rozwiązania wyłącznie na gruncie omawianej ustawy. Korzystanie przez podmiot prawa z autonomii woli stron i odmawianie złożenia oświadczenia woli określonej treści, a tym samym odmawianie zobowiązania się w określony sposób nie jest uprawnieniem bezwzględnym. Mając na uwadze racjonalizm ustawodawcy dla rozwiązania zaistniałej sytuacji należy zwrócić się ku instytucjom prawnym właściwym prawu cywilnemu i stwierdzić, że stosownie do treści art. 64 Kodeksu cywilnego prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie. Jest to regulacja prawna, która znajduje zastosowanie w tych wszystkich sytuacjach, gdy osoba zobowiązana do złożenia oznaczonego oświadczenia woli uchyla się od jego złożenia, bądź to poprzez milczenie, bądź wyraźną odmowę. Okolicznością istotną jest to, aby zobowiązanie do złożenia oświadczenia określonej treści wynikało z wyraźnego prawotwórczego źródła, bowiem sam przepis art. 64 Kodeksu cywilnego, będąc podstawą formułowania określonego żądania procesowego, nie jest samoistną podstawą dla kreowania obowiązku złożenia oznaczonego oświadczenia woli. Ponieważ obowiązek złożenia przez podmiot prawa oświadczenia woli określonej treści może mieć swe źródło tak w indywidualnej czynności prawnej, jak i w generalnym akcie prawotwórczym, to w realiach niniejszej sprawy za takie źródło wypada uznać przepis art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten z jednej strony wyraźnie wskazując krąg podmiotów, które oświadczenia woli winny złożyć, jednoznacznie pokazuje kto ze stosownym żądaniem i wobec kogo może wystąpić, a z drugiej strony wskazuje - w powiązaniu z przepisem art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy - także na treść ewentualnego oświadczenia woli. (zbieżne stanowisko zaprezentowały: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 30 listopada 2007 r., w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 431/07, Lex 423793, oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r., w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 37/09, Lex 583656). W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję własną z dnia [...] o ustaleniu opłaty za pobyt R. W. w Domu Pomocy Społecznej w B. w części dotyczącej opłaty K. W. w ten sposób, że od dnia 1 marca 2013 r. określił na kwotę 401,17 zł jej obowiązek w zakresie tej opłaty. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się odwołanie K. W. od tej decyzji, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 12 sierpnia 2013 r. Jednocześnie w aktach brak jest dowodu doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...], co uniemożliwia ustalenie, czy odwołanie to złożone zostało z zachowaniem ustawowego terminu, a jeśli tak, to dlaczego nie nadano mu właściwego biegu. Można jedynie domniemywać, że odwołanie to potraktowano jako wniosek skarżącej złożony w trybie art. 64 ustawy o pomocy społecznej o zwolnienie z opłaty za pobyt syna w dps. W aktach sprawy znajdują się również dwa egzemplarze umowy z dnia [...] w sprawie częściowej odpłatności za pobyt R. W. w Domu Pomocy Społecznej w B., które nie zostały podpisane przez K. W. Oznacza to, iż do zawarcia umowy określonej w art. 103 ust. 2 ustawy nie doszło. Organ nie był zatem uprawniony do obciążania skarżącej jakąkolwiek kwotą z tytułu pobytu syna w dps. Co więcej, treść decyzji organu I instancji budzi poważne wątpliwości co do zakresu obowiązku K. W. Decyzja ta nie jest jednoznaczna, jako że użyto w niej sformułowania "zwolnić częściowo K. W. z ponoszenia opłaty do kwoty 100 zł od dnia 1.03.2013 r." Nie wiadomo, zatem, czy skarżąca ma ponosić opłatę ponad kwotę 100 zł miesięcznie, czyli jest zwolniona od opłaty tylko w zakresie kwoty 100 zł, czy też jest zwolniona z obowiązku opłaty ponad kwotę 100 zł. Tak więc mając na uwadze to co zostało powyżej powiedziane i jednocześnie dostrzegając, iż w realiach niniejszej sprawy nie doszło do zawarcia pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, a skarżącą umowy określającej partycypowanie w opłatach za pobyt w dps jej syna, a jednocześnie organ pomocowy nie dysponuje orzeczeniem sądu powszechnego zastępującym oświadczenie woli skarżącej o zobowiązaniu się do ponoszenia tychże opłat w określonej wysokości, to należy skonstatować brak materialnoprawnych podstaw do obciążenia skarżącej opłatą z tytułu pobytu jej syna w dps w jakimkolwiek zakresie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w związku art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnia skargi konieczne było wstrzymanie wykonania uchylonego rozstrzygnięcia (art. 152 p.p.s.a.). Ponownie rozpatrując sprawę organy zobligowane będą dokonać wykładni omawianych przepisów z poszanowaniem uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). LP