II OZ 1222/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. z siedzibą w Katowicach na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 275/14 o odmowie przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym częściowe zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi G. z siedzibą w Katowicach na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 275/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił G. z siedzibą w Katowicach przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym częściowe zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd podał, że Towarzystwo z siedzibą w Katowicach wniosło o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym częściowe zwolnienie od kosztów sądowych. Z wniosku i dołączonych dokumentów wynika, że działalność Towarzystwa z założenia opiera się wyłącznie na pracy społecznej – jest to praca o charakterze eksperckim, wykonywana bez wynagrodzenia. Jej koszty rzutują na zobowiązania Towarzystwa, czego przejawem są straty finansowe. Jedynym źródłem dochodu są składki członkowskie, nie pokrywające kosztów funkcjonowania Towarzystwa. Kwota uzyskana ze składek w skali roku wystarcza na pokrycie kosztów korespondencji i materiałów biurowych. Stowarzyszenie podało, że nie zatrudnia pracowników i nie prowadzi działalności gospodarczej, podejmuje jednak kroki do pozyskiwania darowizn. Celem działalności wnioskodawcy jest ochrona środowiska, zaś produktem pracy Towarzystwa są ekspertyzy. Rynkowa wartość wykonanych ekspertyz, według oświadczenia wnioskodawcy, przekracza ponoszone koszty funkcjonowania Towarzystwa. Według rachunku wyników Towarzystwa na dzień 31 grudnia 2013 r. przychody z działalności statutowej wnioskodawcy wyniosły 1.220 zł, natomiast koszty realizacji zadań statutowych wyniosły 7.114,67 zł. Ze sprawozdania finansowego z działalności Towarzystwa w roku 2013 r. wynika, że na kwotę tę złożyły się: koszty prowadzenia korespondencji i zakupu materiałów biurowych – 100 zł; wniesione opłaty sądowe i administracyjne – 693,25 zł; koszty wyjazdów służbowych środkami komunikacji publicznej – 240 zł; koszty przejazdów samochodami prywatnymi członków Towarzystwa (prowadzenie wizji terenowych w ramach monitoringu inwestycji ingerujących w środowisko) – 5.846,21 zł; koszty operacji bankowych (obsługa konta bankowego organizacji) – 18 zł; koszty porad prawnych – 217 zł. Wynik finansowy brutto na całokształcie działalności Towarzystwa wyniósł "- 5.894,67 zł". W piśmie z dnia 15 sierpnia 2014 r. Towarzystwo wskazało, że jest organizacją, która liczy 29 członków zwyczajnych i 3 członków wspierających. W piśmie tym wnioskodawca przedstawił zestawienie wydatków w 2014 r. (do 31 lipca 2014 r.), na które składają się: 836 zł – wpisy i opłaty sądowe; 320,05 zł – usługi pocztowe; 136 zł – bilety autobusowe; 160 zł – zwrot wyłożonych kwot za poprzedni rok (2 wypisy z KRS i uzasadnienie wyroku), - 9 zł – opłaty bankowe. Z nadesłanej do akt uchwały Zarządu z dnia 11 czerwca 2014 r. wynika, że wysokość składek członkowskich opłacanych w cyklu miesięcznym ustalona została na kwoty od 1,50 zł do 5 zł w zależności od statusu członka, zaś składki opłacane w cyklu rocznym – od 12 zł do 50 zł w zależności od statusu członka. Składka rodzinna opłacana wyłącznie w cyklu rocznym ustalona została w wysokości 80 zł. Z nadesłanego wyciągu z rachunku bankowego wynika, że saldo końcowe na rachunku bankowym Towarzystwa na dzień 11 czerwca 2014 r. było dodatnie i wynosiło 60,56 zł. Powyższy wniosek rozpoznany został postanowieniem referendarza sądowego z dnia 27 sierpnia 2014 r., którym odmówiono przyznania prawa pomocy w zakresie częściowego zwolnienia od kosztów sądowych. Od powyższego postanowienia Towarzystwo w piśmie z dnia 17 września 2014 r., wniosło sprzeciw, a zatem postanowienie referendarza sądowego z dnia 27 sierpnia 2014 r. r. utraciło moc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zgodnie z art. 243 § 1, art. 244 § 1, art. 245, art. 246 § 2 oraz art. 252 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, prawo pomocy może być przyznane w zakresie całkowitym, gdy wykaże, że nie ma żadnych środków na poniesienie jakichkolwiek kosztów postępowania lub w zakresie częściowym, gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Wykazanie powyższych okoliczności powinno nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia obejmującego dokładne dane o stanie majątkowym. W ocenie Sądu Towarzystwo nie wykazało, że podjęło działania celowe zmierzające do zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie kosztów postępowania sądowego. Nie jest wystarczającym twierdzenie, że źródłem dochodu Towarzystwa są wyłącznie składki członkowskie, a jego działalność opiera się na społecznej działalności członków. Jeżeli działalność Towarzystwa związana jest z realizacją jego praw przed sądem, to wiąże się ona także z obowiązkiem uiszczania kosztów postępowania sądowego. Towarzystwo powinno więc wziąć pod uwagę swój udział w postępowaniach sądowych i zgromadzić na ten cel odpowiednie środki np. w formie składek członkowskich na odpowiednio wysokim poziomie. Z obowiązku tego nie zwalnia fakt – w ocenie Sądu - że nie zdecydowało się podjąć uchwały w przedmiocie obowiązku uiszczania składek członkowskich w znacznej wysokości adekwatnej do szeroko zakreślonych w statucie form działalności. Ponieważ skarżące Stowarzyszenie nie korzysta z żadnej możliwości zdobycia środków finansowych, nie może skutecznie żądać pokrycia kosztów postępowania przez Skarb Państwa. Wnioskodawca w nadesłanej uchwale z dnia 11 czerwca 2014 r. wskazał, że maksymalna wysokość składki członkowskiej wynosi miesięcznie 5 zł lub rocznie 50 zł i przy liczbie 29 członków zwyczajnych i 3 członkach wspierających. Ze znanych Sądowi z urzędu innych spraw rozpoznawanych z udziałem skarżącego Towarzystwa (np. sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 2097/13) wiadomym jest, że składka w identycznej wysokości obowiązywała już w 2012 r. na mocy uchwały Zarządu z dnia 18 grudnia 2012 r. nr 1/18.12.2012, zatem od co najmniej dwóch lat w tej samej symbolicznej wysokości. W świetle § 25 statutu Towarzystwa – który jest w znacznej części powtórzeniem art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.) – źródłami powstania jego majątku są składki członkowskie, darowizny, zapisy i spadki, środki pochodzące z ofiarności publicznej lub ze sponsoringu, dotacje, subwencje, udziały, lokaty. W ocenie Sądu strona ma możliwość pozyskania środków finansowych na prowadzenie działalności, w tym na prowadzenie procesów sądowych. Fakt, że świadomie z niej nie korzysta, tak jak w niniejszym przypadku (nie pozyskuje darowizn, nie prowadzi działalności gospodarczej) nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem wniosku o przyznanie prawa pomocy. W ocenie Sądu skoro Towarzystwo zakładane było w określonym celu, to jego forma prawna, zakres działalności, a przede wszystkim podstawy finansowania powinny zostać tak określone, by cel ten mógł być realizowany bez przerzucania ciężaru funkcjonowania Stowarzyszenia na Państwo. Stowarzyszenie nawet o niewielkiej liczbie członków i o niskich dochodach, musi liczyć się z trudną sytuacją w prowadzeniu działalności dla której zostało utworzone i podjąć odpowiednie kroki w kierunku uzyskania majątku. Sąd podniósł, że szeroko zakreślone cele, które nakłada na siebie Towarzystwo realizowane są z jego majątku. Jeżeli założyciele Towarzystwa, przyjmując cele swojej działalności są świadomi, że nie posiadają ani też nie będą w stanie zdobyć środków na jej prowadzenie, to powstaje pytanie o cel działania takiej organizacji. Istota działania stowarzyszenia z natury rzeczy wyklucza bowiem przerzucenie niemalże całości kosztów jego działalności na Skarb Państwa, a do takiej sytuacji prowadziłoby zaakceptowanie stanowiska reprezentowanego przez wnioskodawcę. W niniejszej sprawie analiza oświadczeń wnioskodawcy, jak również dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że Towarzystwo od samego początku miało świadomość, że nie będzie w stanie podołać kosztom własnej działalności, tym bardziej, gdy weźmie się pod uwagę kwotę 5.846,21 zł wskazaną w sprawozdaniu finansowym z działalności Towarzystwa w roku 2013 r. wydatkowaną na przejazdy członków Towarzystwa samochodami prywatnymi na wizje terenowe, to koszty te w znacznej mierze generowane są przez samych członków Towarzystwa przy ustalonej maksymalnej miesięcznej składce członkowskiej 5,-zł lub rocznej – 50,-zł i przy liczbie 29 członków zwyczajnych i 3 członkach wspierających. Zdaniem Sądu argumentacja wniosku wskazuje, że członkami Towarzystwa są osoby, które nie mając środków na realizację celów określonych w regulaminie, konsekwentnie dążą do stworzenia sytuacji, w której działalność Towarzystwa realizowana będzie z budżetu Państwa. "Przerzucanie" ciężaru funkcjonowania Towarzystwa na budżet Państwa, np. poprzez zwolnienie od kosztów sądowych, rodzi ten skutek, że faktycznie działalność stowarzyszenia staje się finansowana ze środków publicznych, a to prowadzi do zaprzeczenia zasady, że stowarzyszenie prowadzi działalność na bazie własnego majątku. Stowarzyszenie, nawet o niewielkiej liczbie członków i o niskich dochodach, musi liczyć się z trudną sytuacją w prowadzeniu działalności, dla której zostało utworzone i podjąć odpowiednie kroki w kierunku uzyskania majątku. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje bowiem prawo obywateli do zrzeszania się m. in. w stowarzyszenia, jednakże nie gwarantuje wszystkim stowarzyszeniom prawa do finansowania ich działalności przez Państwo. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również nie przewidują ustawowego, ogólnego zwolnienia organizacji społecznych z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, a zatem jedyną drogą uzyskania takiego zwolnienia jest ubieganie się o możliwość skorzystania z dobrodziejstwa instytucji prawa pomocy. Jednocześnie jednak ustawa w sposób wyraźny jako zasadę wskazuje, że w kosztach postępowania obowiązana jest partycypować strona, a prawo pomocy jest ściśle rozumianym wyjątkiem od tejże zasady. Zatem przyznanie prawa pomocy we wnioskowanym zakresie byłoby dopuszczalne w sytuacji, gdyby wnioskodawca zasadniczo, poprzez wprowadzenie odpowiednich rozwiązań organizacyjnych zapewnił źródła finansowania swojej działalności, obejmującej także występowanie w postępowaniach sądowych. W ocenie Sądu uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy należy stwierdzić, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że jest podmiotem, któremu przysługuje możliwość skorzystania z prawa pomocy. W zażaleniu G. z siedzibą w Katowicach zaskarżyło powyższe postanowienie w całości, wnosząc o obniżenie wysokości wpisu sądowego do kwoty 50 zł. W uzasadnieniu zażalenia skarżące Towarzystwo podniosło, że wniosło jedynie o obniżenie wysokości wpisu sądowego, nie zaś o całkowite zwolnienie od kosztów sądowych. Towarzystwo podkreśliło, że nie występuje w obronie swoich interesów, lecz w sprawie dotyczącej środowiska przyrodniczego, będącego dobrem wspólnym. Ochrona środowiska przyrodniczego jest konstytucyjnym obowiązkiem państwa. W ocenie Towarzystwa organy administracji państwowej w przedmiotowej sprawie zlekceważyły ten obowiązek. Ponadto w sprawach ochrony środowiska zastosowanie ma m.in. Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, ratyfikowana przez Polskę w dniu 31 grudnia 2001 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 707 ze zm.). Konwencja gwarantuje dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 9). Towarzystwo szczegółowo opisało swoją sytuację finansową. Przy rocznym budżecie 1300 zł nie ma możliwości opłacenia wszystkich kosztów związanych z prowadzoną działalnością. Podejmując interwencje w zakresie ochrony środowiska Towarzystwo społecznie wspiera, a wręcz wyręcza organy administracji dla których ochrona środowiska przyrodniczego jest obowiązkiem. Konieczność ponoszenia dodatkowych opłat Towarzystwo odbiera jako sankcję za aktywność społeczną, a konkretnie za wskazanie nieprawidłowości przy zrealizowanej inwestycji. Towarzystwo podniosło, że wobec bezczynności organów ochrony przyrody, zasadne jest skierowanie skargi do Komisji Europejskiej, co najprawdopodobniej nastąpi w niedługim czasie. Towarzystwo nie podzieliło opinii Sądu I instancji, że powinno koncentrować się na zabezpieczeniu środków na swoją działalność statutową, np. prowadzenie działalności gospodarczej, ubieganie się o darowizny czy spadki. Zdaniem Towarzystwa taka działalność nie jest celem Towarzystwa, a skierowanie wysiłków na aspekt pozyskiwania środków w konsekwencji prowadziłoby do zarzucania głównego celu statutowego, jakim jest działalność na rzecz ochrony środowiska przyrodniczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Prawo pomocy jest szczególną instytucją postępowania przed sądami administracyjnymi, która ma na celu zagwarantowanie konstytucyjnego prawa do sądu osobom, które nie są w stanie samodzielnie ponieść kosztów postępowania sądowego, a tym samym realizację uprawnień wynikających z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 roku, Nr 61, poz. 284 ze zm.). Wskazać jednak należy, iż prawo dostępu do sądu nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. W przypadku, gdy dostęp jednostki do sądu jest ograniczony czy to przez działanie prawa, czy faktycznie, ograniczenie tego prawa nie będzie sprzeczne z cytowanymi wyżej przepisami Konstytucji i Konwencji, gdy ograniczenie dostępu do sądu nie narusza samej istoty tego prawa, gdy zmierza do realizacji uzasadnionego prawnie celu oraz gdy zachowana została rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, do realizacji którego stosowane środki zmierzały. Stąd ograniczona ilość funduszy publicznych dostępna na udzielanie pomocy prawnej sprawia, że koniecznością systemu wymiaru sprawiedliwości jest przyjęcie procedury selekcji, a sposób w jaki ta procedura funkcjonuje w poszczególnych sprawach, winien być pozbawiony arbitralności lub dysproporcjonalności i nie powinien rzutować na istotę prawa dostępu do sądu (por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 16 lipca 2002 roku w sprawie P., C. i S. vs. Wielka Brytania nr 56547/00, LEX nr 75481). Instytucja prawa pomocy jest wyjątkiem od generalnej zasady wyrażonej w art. 214 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którą do uiszczenia kosztów sądowych obowiązany jest ten, kto wnosi do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki. Zwolnienie z tego obowiązku może nastąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy strona nie z własnej winy pozbawiona jest środków niezbędnych na pokrycie tych kosztów. Stosownie jednak do art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej może być przyznane prawo pomocy w zakresie częściowym - gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Powyższe oznacza, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania braku możliwości poniesienia kosztów postępowania. Osoba prawna oraz inna organizacja nieposiadająca osobowości prawnej powinna wykazać nie tylko, że nie ma środków na poniesienie tych kosztów, ale także, że nie ma ich, pomimo iż podjęła wszelkie niezbędne działania by zdobyć fundusze na pokrycie wydatków (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 504). W przedmiotowej sprawie skarżące Towarzystwo nie wykazało, że podjęło czynności zmierzające do zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie kosztów postępowania sądowego. Jeżeli działalność Towarzystwa zakłada udział w postępowaniach przed organami państwowymi, samorządowymi i sądowniczymi (§ 8 pkt 7 i 8 Statutu Towarzystwa), to działalność taka wiąże się z obowiązkiem uiszczenia kosztów postępowania sądowego. Organizacje non profit nie są zwolnione od obowiązku zapewnienia środków na prowadzenie działalności statutowej, w zakres której wchodzą również spory sądowe. A zatem Towarzystwo, którego statutowa działalności polega m. in. na prowadzeniu sporów sądowych, powinno liczyć się z obowiązkiem ponoszenia związanych z tym kosztów. Towarzystwo powinno więc wziąć pod uwagę swój udział w postępowaniach sądowych i zgromadzić na ten cel odpowiednie środki. Okoliczność, iż Towarzystwo jest organizacją non profit, nie zwalnia automatycznie od obowiązku zapewnienia środków na swoją działalność ( por. postanowienia NSA: z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II OZ 317/06, z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OZ 263/08, z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 517/13). Przerzucanie ciężaru funkcjonowania Stowarzyszenia na Państwo przez uzyskanie zwolnienia od kosztów sądowych powoduje, że faktycznie działalność Stowarzyszenia finansowana jest ze środków publicznych, a to prowadzi do zaprzeczenia zasady, że Stowarzyszenie prowadzi działalność na bazie własnego majątku (por. postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OZ 491/11). Biorąc po uwagę szeroko zakreślony przedmiot działalności Towarzystwa należy zwrócić uwagę, iż z akt sprawy nie wynika, aby Towarzystwo podjęło działania w celu zgromadzenia innych niż składki członkowskie środków finansowych na realizację swojej działalności, w zakresie których należało uwzględnić także postępowanie przed sądem administracyjnym. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że skoro Towarzystwo chce aktywnie realizować szerokie cele statutowe, to winno liczyć się ze związaną z tym koniecznością ponoszenia kosztów. W szczególności, w sytuacji, gdy powołując się na swoje cele statutowe, zdecydowało się skorzystać z drogi sądowoadministracyjnej, winno przeznaczyć środki na pokrycie kosztów sądowych. Okoliczność takiego zorganizowania działalności, która nie uwzględnia m.in. pozyskiwania sponsorów, czy prowadzenia działalności gospodarczej i obejmuje w zasadzie finansowanie z pobieranych o bardzo niskiej wysokości składek członkowskich, nie jest wystarczająca dla wykazania, że podjęto starania o uzyskanie środków finansowych. Informacja o konieczności realizacji celów statutowych, a przy tym nie podejmowanie wysiłków celem zgromadzenia środków na tę działalność, nie może być podstawą do przyznania prawa pomocy. Pomoc finansowa ze strony Państwa przysługiwać będzie jedynie podmiotom, które nie mogą – z powodów od siebie niezależnych – pozyskać środków koniecznych do prowadzenia postępowania sądowego, a nie podmiotom które dobrowolnie zaniechały pozyskiwania tych środków. Strona skarżąca ma możliwość uzyskiwania dochodów chociażby ze składek członkowskich (§ 25 Statutu), a opłacanie składek należy do sfery decyzyjnej danej organizacji (§ 22 Statutu). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.