II SAB/Po 8/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. A. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego; I. zobowiązuje Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia sprawy przejścia na własność Powiatu G. części nieruchomości położonej w miejscowości Z. gmina B. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez sąd akt administracyjnych sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 357,- zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem, które do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu wpłynęło w dniu 24 grudnia 2013 r., pełnomocnik J. A. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w "rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego (przeprowadzenia postępowania spadkowego) we własnym zakresie (art. 100 §3 kpa)". Zarzucono organowi naruszenie art. 100 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2013 poz. 267, dalej kpa) w zw. z art. 35 §3 k.p.a. Wywiedziono, że pismem z dnia [...] 2013 r. znak [...] Wojewoda Wielkopolski, nie oznaczając adresata, wezwał do niezwłocznego wystąpienia do właściwego miejscowo sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym E. A., w terminie 1 miesiąca od otrzymania wezwania, co w przypadku skarżącego oznaczało termin do 4 sierpnia 2013 r. Pomimo upływu trzech miesięcy, w sytuacji gdy strona nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, organ nie załatwił sprawy, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Skarżący wskazał, że przepisy k.p.a. wyjątkowo dopuszczają tryb nadzwyczajny rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Istota tego trybu polega na tym, że organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym we własnym zakresie rozstrzyga zagadnienie prejudycjalne (art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. Zastosowanie trybu nadzwyczajnego, gdy strona, mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (ustalenia spadkobierców) do sądu, w świetle art. 100 § 2 k.p.a., jest obligatoryjne. Podniesiono, że skarżący J. A. nie był i nie jest zainteresowany przeprowadzeniem postępowania spadkowego, gdyż na mocy umowy o dożywocie stał się, zgodnie z wolą rodziców, właścicielem rodzinnych nieruchomości (rodzinnego majątku). Skarżący podał, iż przed wniesieniem skargi wniósł do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenie na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego – zażalenie z 14 listopada 2013 r., wpływ do organu w dniu 18 listopada 2013 r. Minął ponad miesiąc, a żaden z organów nie podjął jakichkolwiek czynności. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody Wielkopolskiego do załatwienia przedmiotowej sprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w kwocie 357 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej. Organ wyjaśnił, iż skarga wniesiona została w związku z zawieszonym postępowaniem Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie potwierdzenia przejścia na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), części nieruchomości położonej w miejscowości Z. gmina B., oznaczonej geodezyjnie: obręb Z., arkusz mapy 5, działki nr [...] o powierzchni 0.0163 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] Odnosząc się do skargi Wojewoda wyjaśnił, iż wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 63/12 Wojewoda został zobowiązany przez WSA w Poznaniu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca. W dniu 2 maja 2013 r. zostało, wysłane zawiadomienie informujące strony postępowania o możliwości zapoznania się wypowiedzenia odnośnie zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jednakże pismo skierowane do p. E. A. zostało zwrócone z adnotacją, iż adresat nie żyje. Niezwłocznie skierowano pismo do p. J. A. i p. L. A. z pytaniem, czy zostało, przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym. Pismem z dnia 15 maja 2013 r. pełnomocnik p. J. A. poinformował, iż nie posiada wiedzy odnośnie takiego postępowania. Wobec braku postanowienia sądu ustalającego następców prawnych zmarłego, pismem z dnia 1 lipca 2013 r. postępowanie w sprawie zawieszono, jednocześnie wzywając strony do wystąpienia z wnioskiem do właściwego sądu o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Zażalenie na to postanowienie wniósł pełnomocnik J. A. podnosząc, że z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów wynika, iż jedynym właścicielem przedmiotowej działki jest J. A., zatem kwestia nabycia spadku po zmarłym nie ma w przedmiotowym postępowaniu żadnego znaczenia. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego uznając, że ustalenie kręgu spadkobierców należy w tym przypadku potraktować jako zagadnienie wstępne. Minister odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z 27 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 188/11 oraz wyroków NSA z 16 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1421/2000 i 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 690/2010, w których uznano, że organ administracji ma obowiązek zapewnienia czynnego udziału w postepowaniu wszystkim stronom postepowania, którymi są wszyscy następcy prawni zmarłego, który w dniu 31 grudnia 1998 r. był współwłaścicielem przedmiotowego gruntu, jak również ich dalsi spadkobiercy. Ustalenie następców prawnych w zakresie praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej nie należy do właściwości organów administracji publicznej, a wypis i wyrys z rejestru gruntów nie może stanowić dowodu przesądzającego o prawie własności skarżącego J. A.. Wojewoda następnie podniósł, iż w związku z utrzymaniem w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ odwoławczy, nie miał możności, a tym bardziej obowiązku, podejmować jakichkolwiek czynności związanych z postępowaniem. Podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania oznacza, że bezczynność organu ustaje, a okres zawieszenia nie jest stanem bezczynności. Strona, która nie zgadza się z zawieszeniem postępowania w miejsce skargi na bezczynność, mogła wzruszyć owe postanowienie w odpowiednim trybie, czego skarżący i jego pełnomocnik nie uczynili. Podkreślono, że specyfika postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. polega m.in. na tym, że stronami tego postepowania są nie tylko osoby obecnie wpisane w księdze wieczystej nieruchomości jako jej właściciele, ale i również jej współwłaściciele na dzień 31 grudnia 1998 r. i właśnie im przepisy przyznały prawo złożenia wniosku o wypłacenie ewentualnego odszkodowania, zatem nie można takich osób pominąć w postępowaniu. J. A. jako właściciel przedmiotowej działki został wpisany do księgi wieczystej na podstawie umowy dożywocia z dnia 27 lipca 1999 r. nr rep. A [...], jednak nie był nim na dzień 31 grudnia 1998 r. W dacie tej współwłaścicielami przedmiotowej działki byli L. i E. A.. Kończąc organ podniósł, iż całkowicie niezasadne są zarzuty skarżącego co do braku adresata w wezwaniu z dnia 1 lipca 2013 r., jak również braku podjęcia czynności przez właściwego Ministra. Wezwanie z dnia 1 lipca 2013 r. zostało, skierowane do wszystkich stron postępowania, wymieniając ich w listowniku owego pisma. Z kolei postanowieniem z dnia 7 listopada 2013 r. Minister rozpatrzył zażalenie strony z 3 lipca 2013 r. Odpis tego postanowienia Wojewoda załączył do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej powoływanej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność jej organów. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę interesu strony poprzez doprowadzenie organu do podjęcia działania w określonej sprawie. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., uznając skargę za zasadną, sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności, ewentualnie stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie o bezczynność Sąd ogranicza się do badania, czy organ pozostaje w zwłoce, nie ocenia natomiast prawidłowości i legalności wydanego aktu lub dokonanej czynności. Sąd rozpoznając przedmiotową skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego ma na uwadze, że skarga wniesiona została w sytuacji, gdy organ ten prowadził postępowanie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 63/12, którym stwierdzono bezczynność i zobowiązano Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia sprawy przejścia na własność Powiatu G. części nieruchomości położonej w miejscowości Z. gmina B. Wielkopolski, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 116/1, w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu przez Sąd akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Wspomniany wyrok uprawomocnił się, a akta sprawy wraz z jego prawomocnym odpisem wpłynęły do organu w dniu 3 kwietnia 2013 r. Sąd miał nadto na uwadze, że wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 785/13, uwzględniając wniosek skarżącego wymierzono Wojewodzie Wielkopolskiemu grzywnę w wysokości 1000 zł oraz stwierdzono, że zwłoka w wykonaniu wyroku miała charakter rażącego naruszenia prawa. Pełnomocnik skarżącego zarzut bezczynności wywiódł z faktu braku rozstrzygnięcia przez organ prowadzący postępowanie zagadnienia wstępnego, tj. przeprowadzenia postępowania spadkowego, we własnym zakresie, wskazując na naruszenie art. 100 § 3 kpa. Tak sformułowany zarzut skargi w istocie nadal dotyczy bezczynności organu – po wyroku tut. Sądu zobowiązującym organ do załatwienia sprawy. Okoliczność, że skarżący wcześniej wystąpił z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a., nie uniemożliwia wywiedzenia skargi na bezczynność (por. B. Dauter Lex - Komentarz do art. 154 p.p.s.a. – teza 4 za: B. Dauter, J. Drachal, M. Niezgódka-Medek, Wzory pism i orzeczeń w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 230; K. Gruszecki, Dyscyplinowanie organów administracji przez Naczelny Sąd Administracyjny, Samorząd Terytorialny 2001, nr 3, s. 45). Przed wywiedzeniem skargi pismem z dnia 4 listopada 2013 r. wniesiono zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, skierowane do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W tych uwarunkowaniach Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna i w konsekwencji podlega merytorycznej ocenie. Przedmiotowa skarga wniesiona została w sytuacji, gdy postanowieniem z dnia [...] 2013 r. znak [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego o zawieszeniu postępowania w przedmiocie potwierdzenia przejścia, z mocy prawa na własność Powiatu G., z dniem 1 stycznia 1999r. części nieruchomości położonej w miejscowości Z. gmina B., oznaczonej geodezyjnie: obręb Z., arkusz mapy 5, działki nr [...] . W odpowiedzi na skargę organ ten podniósł, że skarżący mógł wnieść skargę na ww. postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] 2013 r., czego jednakże nie uczynił. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, z faktu braku zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia z dnia [...] 2013 r. nie można wywodzić, iż kwestia prawidłowości działania organu w okresie zawieszenia postępowania nie może być oceniana. Co do zasady, rację ma skarżony organ, iż zawieszenie postępowania oznacza, że bezczynność organu ustaje, a okres zawieszenia nie jest stanem bezczynności (zgodnie z art. 103 kpa). Z akt niniejszej sprawy jednakże wynika, że Starosta Powiatu G. pismem z dnia 12 listopada 2013 r,. znak [...], wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na ustalenie, iż w księdze wieczystej nieruchomości jako właściciel nieruchomości wpisany jest skarżący J. A., a nie jego zmarły ojciec E. A. (karta nr 101 akt administracyjnych sprawy). Z akt sprawy oraz stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę wynika, że wniosek Starosty o podjęcie zawieszonego postępowania nie został rozpatrzony, co narusza przepis art. 101 § 3 k.p.a. Zważywszy, że przedmiotem prowadzonego przez Wojewodę postępowania jest przejście na własność Powiatu G. nieruchomości, której aktualny właściciel jest znany, wskazana przez Starostę okoliczność winna zostać rozważona, a wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania rozpatrzony w przewidzianym do tego trybie. W sytuacji, gdy nie została wniesiona skarga na postanowienie Ministra z dnia 7 listopada 2013 r., podnoszona przez skarżącego kwestia zasadności zawieszenia postępowania mogłaby zostać zweryfikowana w drodze kontroli postanowienia wydanego w rozpoznaniu wniosku o podjęcie postępowania. Tymczasem brak rozstrzygnięcia wniosku Starosty, kontrolę taką uniemożliwia. Już z tej przyczyny podniesiony w skardze zarzut bezczynności okazał się uzasadniony. Ponadto zważyć należy, iż zawieszając postępowanie Wojewoda powołał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem w razie śmierci strony lub jednej ze stron postępowanie zawiesza się na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i to wyłącznie wówczas, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe. Niewątpliwie prawa majątkowe zmarłego i jego spadkobierców do nieruchomości mające charakter cywilnoprawny, znajdują ochronę w postępowaniu administracyjnym w sytuacjach dotyczących przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. W orzecznictwie przyjmuje się, że do momentu wydania przez sąd deklaratywnego orzeczenia (postanowienia) o stwierdzeniu nabycia spadku, zachodzi dla organu administracji publicznej niemożliwość wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu. Spadkobiercy zmarłej strony nie są w tym wypadku ustaleni. Obok przeszkód natury prawnej, niemożliwość wezwania może wynikać z przyczyn faktycznych, co ma miejsce w przypadku, gdy spadkobiercy są ustaleni, lecz są nieznani organowi administracji publicznej. Zatem w sytuacji, gdy zarówno skarżący, jak i jego matka oraz Starosta nie zastosowali się do skierowanego do nich w trybie art. 100 § 1 k.p.a. wezwania (pismo z dnia 1 lipca 2013 r. znak SN-Le.7533.4.2013.3 (k. nr 68 akt administracyjnych), organ zobowiązany był zastosować się do obowiązków wynikających z art. 100 § 3 k.p.a., na mocy którego ciąży na nim obowiązek rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie (tryb nadzwyczajny rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego) w sytuacji, gdy strona mimo wezwania (art. 100 § 1 k.p.a.) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W rozpatrywanym przypadku skarżący trafnie wywodzi, że pomimo upływu trzech miesięcy od doręczenia stronom wezwania, organ nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z powyższego przepisu. Ponieważ obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, Wojewoda Wielkopolski, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, zobowiązany był konsekwentnie stosować się do wymogów przepisu, który w sprawie zastosował. W tym miejscu nadmienić należy, iż przepisy art. 100 § 2 i 3 k.p.a. nie określają w sposób wyraźny formy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Kodeks czyni to jednak pośrednio poprzez użycie formuły o "rozstrzygnięciu", wskazuje zatem na czynność o charakterze władczym. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego następuje w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. Można zatem przyjąć iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi część składową decyzji wydanej w sprawie głównej (za: Grzegorz Łaszczyca Komentarz do art. 100 Kodeksu postępowania administracyjnego – Lex). W rozpatrywanym przypadku z akt sprawy wynika, że stronami postępowania byli skarżący J. A. i jego matka L. A.. Z aktu notarialnego umowy dożywocia z dnia 27.07.1999 r. wynika ponadto, że skarżący ma siostrę, R.A., która jest córką L. i E.. Powyższe organ powinien rozważyć rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. W świetle powyższego należało uznać, że Wojewoda Wielkopolski pozostaje w bezczynności i stanu tego nie sanuje pozostające w obrocie prawnym postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia sprawy przejścia na własność Powiatu G. części nieruchomości położonej w miejscowości Z. gmina B. Wielkopolski, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu przez sąd akt administracyjnych sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt I wyroku). W przedstawionych okolicznościach nie można jednakże uznać, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, czemu Sąd dał wyraz w punkcie II sentencji wyroku. Sąd miał na uwadze, iż zaistniałe opóźnienie w prawidłowym załatwieniu sprawy wynikało z przyjętej przez organ oceny sprawy oraz wykładni przepisów prawa. Mając powyższe na względzie Sąd na postawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania (pkt III wyroku) postanowiono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz.U. 2013 poz. 490).