IV SA/Po 1169/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi Wójta Gminy D. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] i z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...]września 2013 r. nr [...]; 2. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 3. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze nie mogą być wykonane Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Wojewoda W. stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. [...] bez konkursu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wójt Gminy D. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), poprzez stwierdzenie nieważności Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2012 r. pomimo upływu ponad jednego roku od dnia jego podjęcia 2. naruszenie prawa materialnego - art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że Zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest sprzeczne z prawem, 3. naruszenie prawa materialnego - art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 267- dalej "Kpa") poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa, 4. naruszenie prawa materialnego - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz poprzez lakoniczne uzasadnienia rozstrzygnięcia, 5. naruszenie prawa materialnego - art. 38 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności Zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora zespołu szkół bez uwzględnienia przesłanek przemawiających za odwołaniem dyrektora z zajmowanego stanowiska. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu strona wskazała, że Wójt nie był zobowiązany do przedłożenia Wojewodzie Zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2012 r., gdyż, w świetle przywołanych powyżej przepisów, nie jest ono ani uchwałą rady gminy ani aktem ustanawiającym przepisy porządkowe. W świetle powyższego, przedmiotowe zarządzenie nie jest również aktem prawa miejscowego. Dalej należy zauważyć, że zakwestionowane zarządzenie zostało wydane w dniu [...] sierpnia 2012 r. natomiast ojewoda wydal rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do wskazanego wyżej zarządzenia dopiero w dniu [...]września 2013 r., a zatem po upływie jednego roku i 28 dni od jego podjęcia. Strona podkreśliła, że rozstrzygnięcie nadzorcze, ze względu na postanowienia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazanie podstawy rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz właściwych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru powinien wskazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w akcie organu gminy (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r,, I OSK 191/07, LEX nr 327815). Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 28 marca 2003 r., II SA/Wr 1500/03, Dz. Urz. Opols. 2004, Nr 21, poz. 648). Zdaniem skarżącego uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...]września 2013 r. w ogóle nie zawiera uzasadnienia prawnego. Brak jest bowiem w jego treści wskazania naruszenia jakiegokolwiek konkretnego przepisu prawa, które uzasadniało zastosowanie do przedmiotowego zarządzenia rozwiązania w postaci stwierdzenia nieważności. Nie sposób również wywieźć z uzasadnienia jakiegokolwiek wywodu dotyczącego rodzaju (charakteru) naruszenia prawa jakiego miałby się dopuścić Wójt wydając rzeczone Zarządzenie, a które stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dni 18 marca 2014 r. skarżący podniósł, że organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto skarżący wskazał, że nie można się zgodzić, iż za wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przemawiała specyficzna, skomplikowana sytuacja jaka powstała w Gminie Damasławek, która polega na nierespektowaniu przez Wójta wyroku NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 832/13. Zdaniem skarżącego nie można mówić o niewykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w warszawie, gdyż wyrok ten nie obligował nikogo do podjęcia konkretnych działań o charakterze administracyjnym, w szczególności zaś nie nałożył obowiązku zatwierdzenia konkursu z dnia [...] maja 2012 r., czy też powierzenia stanowiska kandydatowi wyłonionemu w wyniku tego konkursu. Na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. skarżący podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz odpowiedzi na skargę. Prokurator wniósł o uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi na przekroczenie rocznego terminu z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę materialnopraną podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przepisy nie przewidują jednak obowiązku przedkładania wojewodzie większej części zarządzeń wójta. Zgodnie bowiem z treścią art. 90 § 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Z powyższej regulacji wynika, że uchwały rady gminy muszą być zatem doręczane wojewodzie w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia, a w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia wojewoda może orzec o ich nieważności. Jeżeli tego nie uczyni, może zaskarżyć uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 tej samej ustawy, do sądu administracyjnego. W odniesieniu do zarządzeń wójta, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wskazać należy, że ustawa o samorządzie gminnym bezpośrednio nie wprowadza obowiązku przedkładania zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta). W tej sytuacji pojawia się istotna wątpliwość związana z możliwością zastosowania w odniesieniu do zarządzeń organów gminy - niezawierających przepisów porządkowych - rozwiązania przyjętego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – 30 dniowego terminu od dnia doręczenia, w którym to terminie organ nadzoru może we własnym zakresie stwierdzić nieważność zarządzenia. Na problem ten zwrócił uwagę P. Chmielnicki w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym (red. P. Chmielnicki, Warszawa 2004, s. 553), przytaczając poglądy piśmiennictwa: że "termin 30-dniowy nie może rozpocząć biegu, jeżeli organowi nadzoru nie przedstawiono aktu organu wykonawczego gminy" (R. Kostecki: Wybrane zagadnienia odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu przed regionalną izbą obrachunkową, "Finanse Komunalne" 1994, nr 3, s. 20); że "termin ten powinien biec od daty powzięcia wiadomości o treści aktu przez organ nadzoru" (A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 488); że "obowiązek ten dotyczy nie tylko uchwał rady gminy, ale i aktów organu wykonawczego gminy" (W. Grzelczak [w:] Z. Niewiadomski, W. Grzelczak: Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa 1990, s.79). Zdaniem Sądu, w obowiązującym stanie prawnym przedstawiony pogląd zasługuje na aprobatę. Jeżeli zarządzenie zostanie przedstawione organowi nadzoru, to termin do stwierdzenia jego nieważności, stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien wynosić 30 dni od dnia jego przedłożenia. Zauważyć trzeba, że organ nadzoru może, w trybie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym., zażądać jego przedstawienia - tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, że 30-dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy, które nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru, w myśl art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozpoczyna bieg od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał. W przedmiotowej sprawie Wojewoda powyższy termin zachował. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym określają również końcowy termin do stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta gminy, które nie zostało wojewodzie w ogóle przedłożone z uwagi na brak ustawowego wymogu. Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Odstąpienie, od wskazanego w cytowanym wyżej przepisie, terminu jednego roku do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy możliwe jest więc wyłącznie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego lub jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie wynikającym z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro jednak nie wszystkie zarządzenia wójta podlegają obowiązkowi ich przedłożenia organowi nadzoru, to w przypadku takich aktów nie można mówić o uchybieniu obowiązkowi przedłożenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli natomiast nie uchybiono terminowi, to w takiej sytuacji organ nadzoru nie ma kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 1 roku od dnia podjęcia zarządzenia wójta. Jest to bowiem termin materialnoprawny. Pogląd taki zaprezentowany został również w komentarzu: "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P. Chmielnickiego ( LexisNexis wyd. IV str. 758 ). W tezie 17 do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, iż: "Termin do stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta może być określony na rok od daty wydania, jeżeli zarządzenie nie zostanie organowi nadzoru w ogóle przedstawione. Jeżeli natomiast zarządzenie wójta zostanie przedstawione, to termin do stwierdzenia jego nieważności powinien wynosić – zasadniczo – 30 dni, ale upływać najpóźniej z ostatnim dniem rocznego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Jeżeli jednak zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, ten ostatni termin nie będzie limitował w czasie stwierdzenia nieważności (art. 94 ust. 1 in fine)". W przedmiotowej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ administracji publicznej wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca jak i Prokurator, albowiem stwierdził nieważność zarządzenia po upływie roku od dnia jego podjęcia. Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie nie należy do kategorii zarządzeń porządkowych, których treść musi być udostępniona organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe zarządzenie nie podlegało zatem obowiązkowi doręczenia z urzędu organowi nadzoru, ani nie jest aktem prawa miejscowego według art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie roczny termin do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia należy liczyć od dnia jego podjęcia. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2012 r. w dniu [...] września 2013 r., a więc z uchybieniem rocznego terminowi liczonemu od dnia podjęcia zarządzenia, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcie nadzorczego czyni również koniecznym uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] prostującego zaskarżone rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienie organu czyni niemożliwym odniesienie się do meritum sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, Sąd, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. MZ