II SA/Po 128/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi A spółka komandytowo-akcyjna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz strony skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. znak [...] Dyrektor Zarządu A w P. (dalej Dyrektor Zarządu), działając na podstawie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. 102, poz. 651, z późn. zm. – dalej: u.g.n.), zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonych w [...] [przy ul. [...]], oznaczonych jako [obręb nr [...]] [...], ark. [...]: działka nr [...] zapisana w KW nr [...]; działka nr [..] zapisana w KW nr [...] – stanowiących własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym A S.K.A.; działka nr [...] zapisana w KW nr [...] – stanowiąca własność A S.K.A., zaznaczony kolorem czerwonym na mapie z wstępnym projektem podziału nieruchomości stanowiącym załącznik do tego postanowienia - jako zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie podziału opisanych nieruchomości zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Powołując się na treść art. 93 ust. 1 u.g.n., organ stwierdził, że zaproponowany podział jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zatem spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. W tym zakresie organ stwierdził, że zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część [...] w [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2009 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. nr [...], poz. [...]) projektowane działki, oznaczone na mapie ze wstępnym projektem podziału numerami: [...], [...], [...]– znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...] (tereny dróg publicznych, droga klasy głównej); [...] – znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] (tereny dróg publicznych, droga klasy zbiorczej); [...], [...] i [...] – znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...] (tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej). W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka A S.K.A. (dalej: spółka "[...]") zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 1 i art. 107 3 k.p.a. oraz art. 93 ust,. 4 u.g.n. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu strona podniosła, że wyznaczona na mapie ze wstępnym projektem podziału linia rozgraniczająca przebiega na działce nr [...] po licu budynku, tworząc według projektowanego stanu działkę nr [...]. Takie wyznaczenie spółka uznała za w sposób oczywisty niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część [...] w [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2009 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. nr [...], poz. [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wobec braku w postanowieniach obowiązującego planu miejscowego kategorycznego zakazu dokonywania podziałów wtórnych na danym terenie oraz braku obostrzeń co do poszczególnych elementów geodezyjnych działek, podział przedmiotowej nieruchomości w takim kształcie, jak przedstawiony do zaopiniowania, jest możliwy, zaś zarzuty podniesione w zażaleniu, jakoby linia podziału nieruchomości przebiegała przez budynek istniejący na gruncie nie są uzasadnione. Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że linie rozgraniczające na rysunku panu tereny o różnym przeznaczeniu nie muszą pokrywać się z liniami podziału nieruchomości wyznaczonymi we wstępnym projekcie podziału, a plan nie wypowiada się w przedmiocie linii podziałów wtórnych. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka A, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 1 i art. 107 3 k.p.a. oraz art. 93 ust. 4 u.g.n. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona podniosła, że wyznaczona na mapie ze wstępnym projektem podziału linia rozgraniczająca przebiega na działce nr [...] po licu budynku, tworząc według projektowanego stanu działkę nr [...]. Takie wyznaczenie spółka, podobnie jak w zażaleniu, uznała za w sposób oczywisty niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2009 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. nr [...], poz. [...]). Podniosła, że już w 2010 r., kiedy to wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie podziału m.in. ówczesnej działki nr [...] "po licu budynku", organ I instancji wskazał na potrzebę korekty wstępnego projektu podziału, w szczególności zapewniającej zgodność projektowanych granic z przebiegiem linii rozgraniczających dróg publicznych, a zatem już wówczas oczywiste było, że linia rozgraniczająca przebiega przez budynek i to w sposób uniemożliwiający jego podział w zastosowanym trybie. Strona podniosła, że podstawowym kryterium dopuszczalności ewidencyjnego podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak o tym stanowi art. 93 ust. 2 u.g.n. Wskazując, że przedmiotem postepowania podziałowego jest wydzielenie działki drogowej, dla której linie podziału są tożsame z liniami rozgraniczającymi wyznaczonymi w planie miejscowym, strona podniosła, że w sprawie zachodzi niezgodność projektu podziału z zapisami planu, a w konsekwencji naruszenie art. 93 ust. 4 u.g.n., przy czym organ II instancji ignoruje fakt, że przedmiotem prowadzonego z urzędu postępowania jest wyłącznie zatwierdzenie projektu podziału dla nieruchomości stanowiącej faktycznie już zrealizowaną i zaliczoną do dróg publicznych ul. [...]. Ponadto spółka zarzuciła Kolegium naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. przy załatwieniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi. Ponadto organ dodał, że jeśli wyznaczona w planie miejscowym jedna z linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, w sposób istotnie dość niefortunny, przebiega przez budynek, organ musiał taki przebieg linii uwzględnić i stwierdzić, że przedłożony projekt podziału jest zgodny z planem. Wobec tego zarzuty skargi dotyczą nieprawidłowości zawartych w planie miejscowym (strona kwestionuje przebieg linii rozgraniczających) nie zaś legalności działania organów w trakcie postępowania poddziałowego. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 810/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A Spółka komandytowo-akcyjna, stwierdził nieważność § 4 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] 2009 r. nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" [...] w części dotyczącej terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] i [...] oraz załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej linii rozgraniczających teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...] od terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] oraz w części obejmującej oznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy i obowiązujących linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami [...] i [...] Pełnomocnik procesowy skarżącej (radca prawny) w piśmie procesowym z dnia 19 marca 2014 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Pełnomocnik, wskazując na fakt, że tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 810/13 stwierdził nieważność § 4 uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2009 r. wydanej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (we wskazanym w tym wyroku zakresie), podniósł, że tym samym zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia [...] 2012 r. i postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. nie mają oparcia w przepisach – postanowieniach planu miejscowego, bowiem zapisy planu dotyczące nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] i [...] położone w obrębie Komandoria zostały uznana przez tutejszy Sąd za nieważne. Ponadto pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z akt postępowania toczącego się przed tutejszym sądem pod sygn. akt II SA/Po 810/12. Pełnomocnik na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Postanowieniem z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 203/13 wydanym na rozprawie, po uprzednim przeprowadzeniu dowodu z wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 810/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Po 810/12. Następnie Sąd postanowieniem z dnia 30 stycznia 2014 r. podjął postępowanie z urzędu w związku z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1348/13, którym Sąd II instancji oddalił skargę kasacyjną Miasta P. od wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 lutego 20013 r. sygn. akt II SA/Po 810/12. Postępowanie w niniejszej sprawie było następnie prowadzone pod sygn. akt II SA/Po 128/14. Pełnomocnik skarżącej spółki na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. stwierdził, że wobec orzeczenia NSA oddalającego skargę w sprawie o sygn. akt II OSK 1348/13 wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego aktu są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 93 i art. 94 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1), a w razie braku tego planu - z przepisami odrębnymi (art. 94 ust. 1); przy czym zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Szczególne wymogi dotyczące możliwości podziału geodezyjnego nieruchomości wskazane zostały w przepisach art. 93 ust. 2a-3b u.g.n. W art. 95 u.g.n. przewidziano też sytuacje, w których podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (art. 93 ust. 4). Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5). Co do zasady, zgodnie z art. 97 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (ust. 1), jednak podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (ust. 3 pkt 1) lub nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 3 pkt 2). Z powyższego uregulowania wynika, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości istnieje obowiązek wyrażenia opinii o zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Postanowienie podjęte w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. jest częścią, etapem postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 195/09, LEX nr 553436, dostępny w Internecie w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z brzmienia powołanego przepisu art. 93 ust. 4 u.g.n. należy wywieść wniosek, że postępowania w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości sprowadza się do badania zgodności proponowanego podziału, określonego we wstępnym projekcie podziału, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w przypadku gdy plan taki dla danego obszaru obowiązuje. Organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy wyłącznie tych kwestii. W opinii tej nie może on ustosunkować się do wstępnego projektu podziału w innym zakresie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 u.g.n. W szczególności opinia ta nie dotyczy celowości przedsięwzięcia oraz jego skutków prawnych i finansowych. Podkreślić należy, że wydanie opinii w omawianym trybie nie przesądza, iż dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości. Innymi słowy, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości jest poprzedzone uzyskaniem opinii w zakresie wynikającym z przepisu art. 93 ust. 4 u.g.n. Taką też wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w wyroku z dnia 23 września 1998 r. sygn. akt SA/Rz 899/98 (publ. OSP 1999/5/106), w którym stwierdził, że opiniowanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest częścią postępowania podziałowego. Ten kierunek wykładni podzielił skład pięciu sędziów NSA w uchwale z dnia 1 marca 1999 r. sygn. akt OPK 1/99 (publ. ONSA 1999/3/84, dostępna jw.), stwierdzając, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., jest wydane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. Organ opiniujący nie wypowiada się w innych kwestiach, w kwestiach merytorycznych, nie wykracza poza ocenę, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. Warto mieć na uwadze, że organ rozstrzygający kwestie ewentualnego podziału, będzie związany opinią do czasu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego opinię wydano. Oznacza to, że byt prawny opinii jest ściśle związany z mocą obowiązującą planu, zatem w razie zmiany planu lub jego uchylenia, postanowienie opiniujące, wydane na podstawie tego planu przestaje wiązać organ, gdyż przestaje być aktualne. Z kolei wyrok stwierdzający nieważność uchwały rady gminy ma skutek ex tunc, w konsekwencji przepisy prawa miejscowego w zakresie wskazanym w orzeczeniu sądowym stwierdzającym nieważność planu miejscowego nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonych rozstrzygnięć, w których organy obydwu instancji odwołały do postanowień planu miejscowego dotyczących nieruchomości objętej wstępnym projektem podziału. Należy bowiem pamiętać, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy (miasta) oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta (tak NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/10, dostępnym jw.). Taki też skutek wywołuje deklaratoryjny w swym charakterze, prawomocny od dnia 16 stycznia 2014 r., wyrok tutejszego Sądu z dnia z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 810/12. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały mają zaś istotne znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 19 lutego 2013 r. stwierdził nieważność § 4 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] 2009 r. nr [...] – planu miejscowego "[...]" [...] w części dotyczącej terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] i [...] oraz załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej m.in. linii rozgraniczających teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...] od terenów oznaczonych symbolami [...] i [...]. Natomiast organ I instancji stwierdził, że zgodnie z postanowieniami tego planu projektowane działki, oznaczone na mapie ze wstępnym projektem podziału numerami: [...], [...], [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...] (tereny dróg publicznych, droga klasy głównej); działka oznaczona numerem [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] (tereny dróg publicznych, droga klasy zbiorczej), a działki oznaczone numerami [...], [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...] (tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej). Wobec tego, skoro przedmiotowy plan w istocie nie obwiązywał w stwierdzonym przez tutejszy Sąd zakresie, niewątpliwie dotyczącym dzielonej nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] i [...], twierdzenia organów obydwu instancji co do zgodności zaproponowanego podziału z postanowieniami planu nie odpowiadają rzeczywistości. W konsekwencji nie mogło zostać przez organy orzekające w niniejszej sprawie stwierdzone istnienie przesłanek, o których mowa w art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., w stosunku do działek nr [...], [...] i [...], z których odpowiednio miały powstać nowo wydzielone działki nr [...], [...] i [...] (dotychczasowa działka nr [...]); nr [...] i [...](dotychczasowa działka nr [...]) oraz nr [...] i [...] (dotychczasowa działka nr [...]). Skoro w kontrolowanym postępowaniu zarówno organ I, jak i organ II instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na przepisach planu miejscowego, co do którego została następnie przez tutejszy Sąd prawomocnie stwierdzona (wyrokiem z dnia 19 lutego 20013 r. sygn. akt II SA/Po 810/12) nieważność w zakresie obejmującym obszar, na którym znajduje się nieruchomość objęta wstępnym projektem podziału będącym przedmiotem opiniowania w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n., należało uchylić obydwa postanowienia wydane przez organy w tej sprawie. W tym zakresie organy obydwu instancji naruszyły bowiem przepisy prawa materialnego - art. 93 ust. 1, 2 i 4 u.g.n., co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy i wymagało uchylenia obydwu tych decyzji, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji nie mógłby naprawić uchybień organu I instancji poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - bez jednoczesnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art.15 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. w punkcie III sentencji określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze treść wniosku strony skarżącej, a także uwzględniając fakt korzystania przez nią z zastępstwa procesowego oraz rodzaj pełnomocnika, który reprezentował skarżącą (Sąd uwzględnił koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika, jak i poniesione przez stronę koszty sądowe).