VII SA/Wa 26/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (sprawozdawca), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Inwestycyjnego [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia (...) października 2013 r., znak: (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r., znak: (...), stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, w miejscowości (...), gm. (...), na działkach nr ew. (...) oraz (...). W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2013r. Wojewoda (...) stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) lipca 2012r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, w miejscowości (...), gm. (...), na działkach nr ew. (...) oraz (...). Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przedstawiając charakter postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodność z powyższym rozstrzygnięciem projektu budowlanego sprawdza właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Jak wynika z akt sprawy, inwestor (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w miejscowości (...), dołączył decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) września 2003r., znak: (...); ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu na działkach nr (...),(...),(...) i (...) w (...), w gm. (...), w oparciu o którą opracowany został projekt budowlany. Następnie, Starosta (...), w oparciu o ww. decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) września 2003r., znak: (...); decyzją z dnia (...) lipca 2012r., Nr (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w miejscowości (...), gm. (...), na działkach nr ew. (...) oraz (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, iż w dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, działki nr ew. (...) oraz (...) nie istniały, bowiem decyzją Wójta Gminy (...) z dnia (...) marca 2004r., znak: (...); w wyniku podziału działki nr ew. (...) wydzielona została m.in. działka nr ew. (...), która następnie uległa dalszemu podziałowi, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2004r., znak: (...); m.in. na działkę nr ew. (...). Odnośnie zaś do działki nr ew. (...), decyzją z dnia (...) marca 2004r., znak: (...); Wójt Gminy (...) zatwierdził podział ww. nieruchomości, w wyniku którego powstała m.in. działka nr ew. (...). Powstałe w wyniku podziałów działki są diametralnie odmienne od działek nr ew. (...) oraz (...) objętych decyzją o warunkach zabudowy. Nowo powstałe działki są od nich kilkanaście razy mniejsze, tj. powierzchnia działki nr ew. (...) wynosiła 14,3291 ha, natomiast powierzchnia działki nr ew. (...) wynosi tylko 0,1191 ha. Organ następnie wskazał, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy - stosownie do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647) określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie m.in. warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań dotyczących interesów osób trzecich. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest zatem przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na ocenę WSA w Warszawie zawartą w wyroku z dnia 27 maja 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 301/11; "zmiana stanu prawnego na gruncie obligowała inwestora do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla nowo wydzielonej nieruchomości. Natomiast (...) obowiązkiem organu architektoniczno - budowlanego było sprawdzenie, czy dołączona do wniosku (...) decyzja o warunkach zabudowy dotyczy nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym" (podobnie: wyrok SN z dnia 12 sierpnia 2003r., sygn. akt III RN 12/03). Następnie organ wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powyższym orzeczeniu podzielił pogląd, że nielegitymowanie się przez inwestora decyzją wzizt dotyczącą powstałej w wyniku podziału działki stanowi rażące - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przywołał także stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 7 października 2005r., sygn. akt II OSK 88/05. zgodnie z którym "pozwolenie budowlane może dotyczyć wyłącznie tej nieruchomości, do której odnosi się decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Powyższe oznacza, w ocenie GINB, brak decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości objętej inwestycją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił poglądu odwołującej się Spółki, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ dodał, że z uwagi na stwierdzony brak, w dacie wydawania pozwolenia na budowę, decyzji o warunkach zabudowy dla nowo wydzielonych działek bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostają rozważania czy zapis decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) września 2003r., znak: (...); nakładający na inwestora obowiązek odprowadzenia wód opadowych w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej należy odnosić do działki objętej inwestycją, czy też jak wskazuje odwołująca się Spółka do całego kompleksu osiedla, a w konsekwencji, czy analizowana inwestycja narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego weryfikowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja Wójta Gminy (...) z dnia (...) września 2003r., znak: (...); o warunkach zabudowy wydana została na rzecz innego podmiotu, aniżeli inwestor, tj.na rzecz (...)sp. z o.o. z siedzibą w (...). Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona na odwołującą się spółkę. Nie budzi w ocenie organu wątpliwości, iż (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) oraz (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) to dwa zupełnie odrębne podmioty prawa, o czym najdobitniej świadczą dwa różnie numery pod jakimi ww. spółki zostały zarejestrowane w Rejestrze Przedsiębiorców KRS. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, iż decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na niezgodność z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które to rozstrzygnięcie nałożyło na inwestora obowiązek odprowadzenia wód opadowych w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej (pkt 2, tiret 5). zaś z projektu budowlanego wynika jednoznacznie, iż "wody opadowe odprowadzone zostaną na tereny zielone powierzchniowo". Realizacji kanalizacji deszczowej na działkach (...) oraz (...) nie przewiduje także projekt zagospodarowania terenu (rys. nr A-l). Nie sposób zatem w ocenie organu przyjąć, że spełniony został wymóg postawiony w decyzji o warunkach zabudowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, iż decyzja Starosty (...) z dnia (...) lipca 2012r., Nr (...), znak: (...); jest obarczona wadą naruszenia § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom odwołującej się Spółki naruszenie ww. przepisu może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę gdyż art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wprost uzależnia zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę od zapewnienia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odnosząc się do zarzutu odwołującej się, jakoby przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji była "nieustawowa ranga rozporządzenia" organ wskazał, że art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. używa zwrotu "rażącego naruszenia prawa", a więc wszystkich aktów prawnych mających charakter powszechnie obowiązujący. W ocenie organu odwołującej się spółce umknął fakt, iż rozporządzenie, jako akt prawny wydawany na podstawie delegacji ustawowej i w celu jej wykonania również jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Podsumowując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że oczywistość stwierdzonych naruszeń nie budzi wątpliwości. Naruszone zostały bowiem przepisy, których treść nie budzi wątpliwości, zaś rekonstrukcja zawartych w nich norm prawnych nie wymaga dokonania jakiejkolwiek wykładni. Przechodząc do oceny skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonych naruszeń organ stwierdził, iż pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) lipca 2012r., Nr (...), stanowiłaby bowiem wyraz pobłażliwości i akceptacji dla nagannej, ze społecznego punktu widzenia, praktyki naruszania prawa wbrew konstytucyjnemu obowiązkowi jego przestrzegania, a także naruszania ładu przestrzennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to decyzja o warunkach zabudowy. Realizacja ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z powyższą decyzją. Stanowi również gwarancję dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, że nie powstanie zabudowa niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, a tylko taka, na którą organ wyraził zgodę w decyzji. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyło (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: -art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, -art. 7, 77 § 1 Kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i właściwego, rozważenia materiału, a następnie brak wskazania w decyzji “prawidłowego wyjaśnienia istnienia wszystkich przesłanek zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa", -art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie istnienia negatywnej przesłanki wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w postaci nieodwracalnych skutków. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2013 r., znak: (...), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r., znak: (...), stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, w miejscowości (...), gm. (...), na działkach nr ew. (...)oraz (...). Kontrolowana przez sąd decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 §1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 §1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 §1 kpa istnieje rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalonym i niekwestionowanym faktem w rozpoznawanej sprawie jest to, że taka decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, była wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca spółka do wniosku o pozwolenie na budowę załączyła decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) września 2003r., znak: (...); ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu na działkach nr (...),(...)(...) i (...) w (...), w gm. (...). Adresatem decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) września 2003r o warunkach zabudowy było (...)sp. z o.o. z siedzibą w (...). Przepisy art. 40 Prawa budowlanego i art. 63 ust 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczają możliwość przeniesienia decyzji na rzecz innego podmiotu. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona na odwołującą się spółkę. Skarżąca spółka czyli (...)sp. z o.o. z siedzibą w (...) oraz adresat decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którym jest (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) to dwa zupełnie odrębne podmioty prawa. Sąd przeprowadził na rozprawie uzupełniający dowód z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) z którego wynika, że spółka ta została zarejestrowana w dniu (...) lutego 2004r. Natomiast skarżąca spółka tj. (...)sp. z o.o. z siedzibą w (...) została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu (...)maja 2004r. Obie spółki istnieją i stanowią dwa zupełnie odrębne podmioty prawa. Kontrolowana decyzja Starosty (...) z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...), o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz podmiotu, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot. Pozwolenie na budowę wydane na rzecz podmiotu, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nieposiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważność decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Pogląd o rażącym naruszeniu art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor nie posiada własnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lecz przedstawia decyzję wydaną na wniosek i skierowaną do innego podmiotu zaprezentowany został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2007r, II OSK 1108/06, z dnia 1 kwietnia 1999r, IV SA 536/97, z dnia 7 października 2005r, II OSK 88/05. Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie ocenił, iż weryfikowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Brak decyzji o warunkach zabudowy wydanej na rzecz skarżącej spółki powoduje, że zbędne pozostają rozważania organu nadzorczego dotyczące legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy dla nowo wydzielonej działki z działki objętej decyzją o warunkach zabudowy. Skoro inwestor nie posiadał własnej decyzji o warunkach zabudowy to zbędne pozostawały także rozważania organu nadzorczego w zakresie zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z przedstawioną przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy. Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, art. 7, 77 § 1 Kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie istnienia negatywnej przesłanki wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Wbrew zarzutowi naruszenia art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie ocenił, iż weryfikowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia wskazanego przepisu. Nie można także stawiać zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego skoro inwestor nie przedstawił własnej decyzji o warunkach zabudowy. Nie zaistniała także negatywna przesłanka w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. W odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę kwestię odwracalności albo nieodwracalności skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji może nastąpić poprzez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, to wówczas nie można mówić o przesłance negatywnej w postaci nieodwracalnych skutków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 444/05. Lex nr 188819). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.