II OSK 1853/14

Dnia 29 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 45/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w D. na § 1 uchwały Rady Miejskiej Z. z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia postulatu Pana R. B. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 45/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego w D. na § 1 uchwały Rady Miejskiej Z. z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], w przedmiocie rozpatrzenia postulatu Pana R. B. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżonej uchwale zarzucono: istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 24f ust. 1a w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji zaniechania zaprzestania przez niego w terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania prowadzenia działalności gospodarczej (rolniczej) z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w postaci działek rolnych i formalnie dzierżawionych od Gminy Z. przez członka jego rodziny. W odpowiedzi na skargę, działając w imieniu Gminy Z., Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 45/14, odrzucając skargę wskazał, że zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej [art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."]. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sąd I instancji podkreślił, że sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia takiego wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 K.p.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13). Tym samym, w sprawach dotyczących postępowania skargowego, czy wnioskowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że przedmiotowa uchwała nr [...] Rady Miejskiej Z. z dnia [...] czerwca 2013 r. została podjęta w sprawie rozpatrzenia postulatu mieszkańca gminy, w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Jak wynika z jej treści i uzasadnienia stanowi ona odpowiedź na wystąpienie mieszkańca gminy - postulat w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnemu. Podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 241, art. 244 § 2, art. 238 w związku z art. 247 K.p.a. Jest więc aktem opartym na przepisach działu VIII K.p.a. (Skargi i wnioski), a dotyczące nieprawidłowej w przedmiocie sprawowania funkcji przez radnego. Powyższe, zdaniem Sądu wskazuje, że przedmiotem rozstrzygania Rady Miejskiej Z. w zaskarżonej uchwale jest wniosek mieszkańca w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, informacja o sposobie załatwienia tego wniosku, a nie podjęcie uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu. Uchwała ta nie jest więc aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a., co wyklucza jej zaskarżenie do sądu administracyjnego także przez prokuratora. Uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w wyniku rozpoznawania skargi wniesionej w trybie określonym w dziale VIII K.p.a., jak już wskazano, nie są uchwałami w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W kontekście powyższego Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w skardze o dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego przedmiotowej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Sąd wskazał, że rozpatrzenie skarg i wniosków wnoszonych w trybie działu VIII K.p.a. następuje w różnych formach, a więc nie ogranicza się jedynie do uchwał. Uchwały są aktami charakterystycznymi dla rad gmin, powiatów oraz sejmików województw, gdyż we wszystkich sprawach należących do właściwości tych organów przybierają taką właśnie postać. Uchwały podjęte w wyniku skargi i wniosków w powyższym trybie są takimi samymi czynnościami informującymi o sposobie załatwienia skargi (wniosku), jak czynności innych organów, którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie takiej skargi, czy wniosku, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów. W świetle powyższego Sąd uznał, że argumentacja skargi o możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały jako aktu w rozumieniu z art. 3 § 2 p.p.s.a., nie znajduje dostatecznego wsparcia w obowiązującym prawie. Ponadto Sąd wskazał, że w sprawie zakończonej wyrokiem o sygn. akt. III SA/Wr 502/12, zaskarżona uchwała wydana została na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. 2011 r. Nr 21, poz. 112), a jej przedmiotem było zajęcie przez Radę stanowiska dotyczącego naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, a nie rozpoznanie wniosku mieszkańca gminy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ś., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w postaci: - przyjęcia, że materialnoprawną podstawą wydania przez Radę Miejską Z. zaskarżonej uchwały z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], były wskazane przez skarżony organ art. 241, art. 244 § 2, art. 238 K.p.a. w zw. z art. 247 K.p.a. w sytuacji, gdy organ gminy dokonał merytorycznej oceny zarzutu naruszenia przez radnego zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1a w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; - niezastosowania w przypadku analizy kwestionowanej uchwały jako jej podstawy prawnej art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Z. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom Prokuratora skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy. Jak bowiem wynika z treści zaskarżonej uchwały jej przedmiotem nie było rozstrzygnięcie w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, lecz rozpoznanie konkretnego postulatu (wniosku) obywatela o podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska Z. uznała ww. postulat za bezzasadny z tego względu, że przedstawione w skardze załączniki, w szczególności notatki urzędowe Policji, są nieczytelne, a nie jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, że brak jest dowodów na okoliczność, że radny dopuścił się zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Nie można w żaden sposób przyjąć, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska Z. rozpoznała, na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, ww. postulat merytorycznie. Co prawda wypowiedziała się w kwestii dowodów, ale uznając je jednak za nieczytelne. Z powyższego wywodu wynika, że Prokurator skarżący kasacyjnie próbuje nadać inną treści niż wynikająca z zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że zarzut dotyczący naruszenia art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów zasadnie Sąd I instancji przyjął, że skoro zaskarżona uchwała została wydana w trybie skargi obywatelskiej, do której odpowiednie zastosowanie mają przepisy działu VIII K.p.a., to skarga na taką uchwałę wniesiona do Sądu Administracyjnego podlega odrzuceniu. Jest to kwestie bezsporna w niniejszej sprawie, ponieważ nawet w skardze kasacyjnej stwierdza się, że poza wszelką dyskusją pozostaje fakt powszechnego uznania niedopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na akty wydane w trybie rozpatrywania skarg i wniosków. Ponieważ w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała wskazuje wyraźnie w jakim trybie została podjęta, to taka okoliczność jest decydująca o stwierdzeniu niedopuszczalności skargi na uchwałę podjętej w trybie ww. przepisów K.p.a. Powyższa ocena nie zmienia faktu, że zgodnie z art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy orzekanie w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, z przyczyn o jakich mowa w art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym, należy do kompetencji rady gminy (w niniejszej sprawie do kompetencji Rady Miejskiej Z.). Prokurator powinien mieć na względzie, że wygaśnięcie mandatu, co do zasady następuje z mocy prawa, z dniem wystąpienia przesłanek do jego wygaśnięcia. Konieczne jest jedynie urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, a takim aktem jest m.in. uchwała rady gminy. Jeżeli rada gminy w tym przedmiocie nie podejmuje swoich ustawowych kompetencji, do których na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw jest upoważniona, to stosownie do treści art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy właściwy wojewoda posiada kompetencję do wydania w tym przedmiocie zarządzenia zastępczego. Ostatecznie wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego ma zatem charakter obligatoryjny. Wbrew oczekiwaniom Prokuratora wygaszenie mandatu radnego powinno odbyć się w odpowiednim trybie postępowania jakie przewidują obowiązujące przepisy prawa. Temu celowi nie służy natomiast nadawanie uchwałom innych treści niż z nich wprost wynikające. W szczególności dotyczy to przedmiotowej uchwały, która nie realizuje celu w postaci wygaszenia mandatu radnego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała podlegała z kolei, na podstawie art. 229 pkt 1 w zw. z art. 246 § 1 K.p.a., zaskarżeniu do wojewody, który uprawniony jest do oceny jej legalności w kontekście czy w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego wystarczające jest uznanie przez organ gminy, że złożone dokumenty są nieczytelne, w sytuacji gdy wygaśnięcie mandatu wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem, określonych w odrębnych przepisach, funkcji lub działalności, następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia okoliczności powodującej to wygaśnięcie. Natomiast zakreślony granicami niniejszej sprawy przedmiot postępowania sądowego uniemożliwia Sądom Administracyjnym orzekanie merytoryczne w tej kwestii. Z tych względów zarzuty dotyczące wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił oddalić skargę kasacyjną.