I OSK 1485/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2109/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. O. na pismo Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 31 marca 2014 r., IV SA/Wa 2109/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. O. na pismo Ministra Zdrowia z [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora. W uzasadnieniu, Sąd wskazał, że pismem z [...] czerwca 2013 r. odmówiono powołania skarżącego na stanowisko Dyrektora Instytutu [...], w związku z ustaleniem, że konkurs na to stanowisko został przeprowadzony z naruszeniem prawa. W wykonaniu zarządzenia Sądu z 22 listopada 2014 r., pismem z 25 listopada 2013 r. wezwano skarżącego do sprecyzowania, czy jego skarga wniesiona została na pismo Ministra Zdrowia z [...] czerwca 2013 r., nr [...], czy też na czynność Ministra Zdrowia polegającą na odmowie powołania na stanowisko Dyrektora Instytutu [...] w L. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie. Ze względu na brak doprecyzowania przedmiotu skargi, Sąd uznał ją za wniesioną na pismo Ministra Zdrowia z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo nie posiada cech decyzji administracyjnej, ani innej władczej formy działania administracji publicznej, a zatem nie może być przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego. Jest ono odpowiedzią na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony w związku z pismem z [...] maja 2013 r., którym Minister poinformował skarżącego, sekretarza komisji konkursowej oraz Przewodniczącego Rady Naukowej Instytutu [...] im. [...] z siedzibą w L., że konkurs na stanowisko Dyrektora Instytutu [...] został przeprowadzony z naruszeniem prawa i odmówił powołania na dyrektora Instytutu A. O. Brak jest również przepisów szczególnych, które pozwalałyby objąć wniesioną skargę kognicją sądów administracyjnych. Podstawę prawną działania Ministra stanowiły przepisy ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96 poz. 618 ze zm.). Zgodnie z art. 24 ust. 4 tej ustawy, minister nadzorujący odmawia powołania na dyrektora kandydata wskazanego przez komisję konkursową, jeżeli konkurs został przeprowadzony z naruszeniem prawa lub kandydat nie spełnia kryteriów określonych w ust. 6. Odmowa powołania wymaga uzasadnienia. Postępowanie konkursowe prowadzone jest zaś w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 28 października 2010 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytutu badawczego (Dz. U. Nr 215, poz. 1412). Rozporządzenie to zgodnie z § 1, określa sposób i tryb przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytutu badawczego oraz sposób udostępniania kandydatom informacji o konkursie i wynikach konkursu. Jedynie art. 25 ust. 5 cyt. ustawy stanowi, że od uchwały komisji konkursowej, o której mowa w ust. 4 pkt 3 (to znaczy o przedstawieniu ministrowi nadzorującemu kandydata na dyrektora), kandydatowi przysługuje odwołanie do ministra nadzorującego w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. Sąd stwierdził w związku z tym, że powołane akty prawne dopuszczają jedynie możliwość wnoszenia środków odwoławczych od postanowień komisji konkursowej. Brak jest natomiast regulacji dotyczących możliwości wnoszenia środków odwoławczych, czy działań dyscyplinujących w stosunku do Ministra Zdrowia. Oznacza to, że jedynie postępowanie przed komisją konkursową nosi znamiona postępowania quasi administracyjnego. Natomiast po zakończeniu postępowania konkursowego i "przeniesienia" sprawy do właściwego Ministra brak jest przepisów, które nakazywałyby Ministrowi powołanie na stanowisko wyłonionego w drodze konkursu kandydata. Wobec tego również korespondencji kierowanej przez Ministra do Przewodniczącego Rady Naukowej i sekretarza Komisji Konkursowej z informacją o odmowie powołania na stanowisko dyrektora i stwierdzeniu, że konkurs został przeprowadzony z naruszeniem prawa, nie można traktować jako władczej formy działania organu administracji publicznej. Minister nie rozstrzygał żadnej sprawy administracyjnej, a zatem nie był obligowany do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego, czy w innej ustawie szczególnej. Skorzystał z uprawnienia, jakie dają mu przepisy ustawy o instytutach badawczych i odmówił powołania określonego kandydata na stanowisko dyrektora, uznając, że konkurs na stanowisko dyrektora został przeprowadzony z naruszeniem prawa. Sąd I instancji powołał przepisy Kodeksu pracy dotyczące nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania (art. 68 § 1 i 681). Uznając, że pismo Ministra Zdrowia z [...] maja 2013 r. nie stanowiło rozstrzygnięcia, na które przysługiwała skarga do sądy administracyjnego, Sąd I instancji podkreślił, że za takie rozstrzygnięcie nie można było również uznać pisma z [...] czerwca 2013 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od pisma z [...] maja 2013 r. Skargę kasacyjną wniósł A. O. zaskarżając opisane postanowienie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., poprzez uznanie, że pismo z [...] czerwca 2013 r. nie posiada cech decyzji administracyjnej, ani innej władczej formy działania administracji publicznej, przez co nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a w konsekwencji odrzucenie skargi, 2. art. 163 § 2 w zw. z art. 166 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu, skarżący zaznaczył, że tak jak pismo z [...] maja 2013 r., pismo z [...] czerwca 2013 r. stanowi decyzję administracyjną, ponieważ w swej treści zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz jest podpisane przez osobę upoważnioną z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę błędnie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjna, ani nie posiada cech innej władczej formy działania administracji publicznej. Następnie wskazano, że odrzucenie skargi nie nastąpiło z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, a z uwagi na niedopuszczalność z innych przyczyn, które to przyczyny nie zostały przez Sąd I instancji jednoznacznie przytoczone i uzasadnione (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Jednocześnie podkreślono, że analiza cytowanego rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytutu badawczego wskazuje na to, że objęte skargą postępowanie ma charakter administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to znaczy z jakich przyczyn uznał wniesienie skargi za niedopuszczalne, a przytoczył jedynie podstawę prawną, to jest art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie wyjaśnił, dlaczego pismo z [...] czerwca 2013 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, czy też innej władczej formy działania administracji, jak również dlaczego odmowa powołania określonego kandydata na stanowisko dyrektora nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podkreślił, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, iż wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w skardze kasacyjnej nie uzasadniono poglądu, że postępowanie konkursowe określone w rozporządzeniu z 28 października 2010 r. ma charakter administracyjny. Skarżący pomija też istotę postępowania w sprawie powołania kandydata na stanowisko dyrektora instytutu badawczego. Jest nią w ocenie organu nawiązanie stosunku pracy, a jedną z podstawowych zasad prawa pracy jest zasada dobrowolności nawiązania tego stosunku. Oznacza to, że kwestia powołania nie jest objęta w przedmiotowej sprawie prawem administracyjnym. Potwierdzeniem tego stanowiska jest treść art. 24 ust. 2 i 4 ustawy o instytutach. Dlatego też, po zakończeniu konkursu następuje etap, w którym to od woli organu zależy możliwość powołania kandydata a brak jest przepisów, które nakazywałyby Ministrowi powołanie na stanowisko wyłonionego w drodze konkursu kandydata. Brak jest elementu publicznoprawnego w powołaniu lub odmowie powołania. Nie jest możliwe przyjęcie, że w przypadku odmowy nawiązania stosunku pracy, jeśli potencjalnym pracodawcą jest szeroko rozumiany podmiot publiczny, kandydatowi do pracy przysługują uprawnienia do złożenia skargi do sądu administracyjnego wobec jego niezatrudnienia. Pismo organu z [...] czerwca 2013 r. nie jest ujętym w ramy decyzji lub innego aktu lub czynności stanowiskiem organu. Jest jedynie konsekwencją zaistniałego stanu faktycznego, który powstał poza samym procesem składania oświadczenia o powołaniu lub niepowołaniu kandydata na stanowisko dyrektora. Powołanie dyrektora instytutu nie stanowi obowiązku wynikającego z przepisów prawa, w związku z czym pozostaje poza właściwością sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że skarga na pismo w przedmiocie odmowy powołania na dyrektora kandydata wskazanego przez komisję konkursową nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Dotyczy to również kolejnego stanowiska organu skierowanego w tej sprawie do strony. Konstrukcja postępowania konkursowego, tryb powołania i akt powołania dyrektora, w którym określa się również wysokość jego wynagrodzenia, a także zasady jego odwołania przez Ministra przesądzają o tym, że całość postępowania nie ma charakteru administracyjnego, a wydawane w toku tego postępowania rozstrzygnięcia nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. W szczególności, nie stanowią one spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Powołanie dyrektora instytutu stanowi nawiązanie stosunku pracy, ponieważ zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy, pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Potwierdza to art. 68 § 1 k.p. wskazując, że stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Ponadto, powołanie może być poprzedzone konkursem, choćby przepisy szczególne nie przewidywały wymogu wyłonienia kandydata na stanowisko wyłącznie w wyniku konkursu (art. 681 k.p.). Ponieważ do stosunku pracy na podstawie powołania stosuje się przepisy dotyczące umowy o pracę na czas nieokreślony (z wyjątkami określonymi w art. 69 k.p.), nie można uznać, że w sprawie skarżącego należało zastosować Kodeks postępowania administracyjnego, a następnie przyjąć dopuszczalność jego skargi na odmowę powołania go na stanowisko dyrektora instytutu. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a., przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych, instytut jest państwową jednostką organizacyjną. Zatem, z uwagi na to, że powołanie dyrektora stanowi nawiązanie stosunku pracy zgodnie z Kodeksem pracy, skargę A. O. należało odrzucić jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny jako podstawę prawną odrzucenia skargi kasacyjnej wskazał co prawda art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (skarga z innych przyczyn była niedopuszczalna), ale naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tym samym, zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. był niezasadny. Wnoszący skargę kasacyjną wskazywał, że pismo z [...] czerwca 2013 r. zawiera elementy przesądzające o tym, że jest to decyzja. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że dopiero w przypadku, gdy badany akt stanowi jednostronne, władcze rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, można rozważać, czy zawiera on pozostałe elementy pozwalające na ocenę, czy mamy do czynienia z decyzją administracyjną spełniającą minimum wymogów formalnych. Ponadto, pomimo sformułowania zarzutu, skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem zaskarżone pismo stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej, do której nie znajdzie zastosowania Kodeks pracy – wbrew poglądowi zaprezentowanemu w zaskarżonym postanowieniu. Również twierdzenie, że zaskarżone pismo może stanowić akt określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie zostało przez A. O. uzasadnione w skardze kasacyjnej. Samo sformułowanie zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. nie może być uznane za wystarczające. Uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej wymaga art. 176 p.p.s.a. a Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wyznaczonymi przez sformułowane zarzuty i ich uzasadnienie granicami skargi kasacyjnej (por. art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że nie może ich formułować we własnym zakresie. Również z tego względu sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane tzw. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Dlatego też, zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 oraz 4 p.p.s.a., niezależnie od oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej na początku postanowienia, był niezasadny. Również zarzut naruszenia art. 163 § 2 p.p.s.a. był nieusprawiedliwiony. Nie wiąże się on w szczególności z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą zarzuca wnoszący skargę kasacyjną, a stanowi o doręczeniu postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dopełnił nałożony na niego tym przepisem obowiązek. Wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji uzasadnił brak kognicji sądowoadministracyjnej i wskazał na przepisy Kodeksu pracy. Uzasadnienie zawierało wszystkie elementy, które umożliwiły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego postanowienia. Z tego względu zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184, art. 182 § 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji. W przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).