II GSK 2070/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2387/13 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009; uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] maja 2013 r. I Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] kwietnia 2009 r. S. Z. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w R. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarował do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: ONW) dwie działki rolne o łącznej powierzchni 2,42 ha, położone na działkach ewidencyjnych o numerach: 1974, 1979, 1639/2, 1980/2, 1980/3. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, przyznał stronie płatność z tytułu ONW na rok 2009, w wysokości 420,65 zł, do powierzchni stwierdzonej, która wyniosła 2,35 ha. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ponownie rozpoznał sprawę i decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. przyznał skarżącemu pomoc z tytułu ONW na rok 2009, w łącznej wysokości 146,78 zł do powierzchni stwierdzonej - 2,01 ha. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie Dyrektor OR ARiMR decyzją z [...] maja 2013 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. o przyznaniu stronie płatności ONW na rok 2009, a w uzasadnieniu wskazał, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji stwierdzające nieważność decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności ONW. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. o przyznaniu płatności ONW rażąco naruszała przepisy prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173; dalej: ustawa PROW), w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ przyznając skarżącemu płatności ONW na rok 2009, w tym do powierzchni działek ewidencyjnych o numerach 1979 oraz 1980/2, nie ustalił powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Prezes ARiMR stwierdził również, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie wskazał błędów w ustaleniu maksymalnego kwalifikowanego obszaru uprawnionego do płatności na działce nr 1974, na której skarżący zadeklarował powierzchnię wynoszącą 0,27 ha, podczas gdy maksymalny kwalifikowany obszar (PEG) dla tej działki wynosił 0,36 ha, a w decyzji z [...] kwietnia 2012 r. przyznano płatność do powierzchni 0,25 ha. Decyzję Prezesa ARiMR zaskarżył S. Z., wskazując, że w latach 2008 – 2010 składał wnioski o płatności ONW deklarując w nich powierzchnię 2,42 ha, a organy rozpoznając wnioski w kolejnych latach przyznawały płatności do powierzchni 2,42 ha albo 2,35 ha, pomimo że w tym okresie nie nastąpiły żadne zmiany powierzchni. Skarżący zakwestionował prawidłowość ustalania faktycznej powierzchni działek na podstawie ortofotomap. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji. Sąd wskazał, że istota sporu dotyczy tego, czy w sprawie zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2012 r. o przyznaniu płatności, której nieważność stwierdzono zaskarżoną decyzją, organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych, istotna jest jednak gradacja uchybień, konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. W ocenie WSA, rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale w trybie zwykłym. W ocenie Sądu decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie była dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji – nieważność której stwierdzono – wynika, że organ przyznając płatność wziął pod uwagę nie tylko wielkość działek zadeklarowanych, ale i określił powierzchnię działek kwalifikowanych do poszczególnych płatności. Wydanie decyzji zostało poprzedzone kontrolą administracyjną, w wyniku której stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną do płatności na obszarze ONW równą 2,01 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z [...] stycznia 2009 r., str. 16; dalej: rozporządzenie nr 73/2009). WSA uznał, iż ewentualne błędy czy niedopatrzenia organu, który weryfikował wniosek strony o przyznanie płatności, nie mogą uzasadniać wzruszenia w trybie nieważnościowym decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna wadliwość tych ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 796/2004) poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi S. Z., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przypisanych. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. S. Z. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawodawca w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego odrębnie stanowi o "naruszeniu prawa", oddzielnie zaś o "rażącym naruszeniu prawa". Nie ulega wątpliwości, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" i uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Na powyższe okoliczności trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Zatem należy jedynie przypomnieć, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Dlatego postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków, jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku. Takie poglądy na temat rażącego naruszenia prawa prezentował też Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia przez organ orzekający o płatnościach wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego na działkach ewidencyjnych nr 1979 i 1980/2 – stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004 i art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, a także błędne ustalenia dotyczące maksymalnego kwalifikowanego obszaru uprawnionego do płatności na działce nr 1974 i uwzględnienie do płatności powierzchni mniejszej niż kwalifikowalna. W ocenie Prezesa ARiMR, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania płatności było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej przez Stanisława Ziębę we wniosku o płatności ONW na 2009 r. a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych. Brak ustaleń w tym zakresie spowodował stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu płatności ONW. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, np. gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale w trybie zwykłym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi I instancji zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy PROW w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004 i art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy PROW, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonych uregulowań wywieść więc należy, że ustawodawca w powyższej ustawie wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania z urzędu i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował i w omawianym zakresie przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania. Zarzut rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. jest więc chybiony. Z kolei z treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Natomiast wskazany w petitum skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...). Uwzględniając treść przywołanych przepisów należy stwierdzić, że brak uwzględnienia przez organ ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, natomiast nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, ewentualna wadliwość ustaleń organu w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie stoi na stanowisku, iż tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ po uprawomocnieniu się decyzji dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w swoich własnych obliczeniach powierzchni kwalifikowanej do płatności. Stanowisko to prezentowane było jednolicie w licznych wyrokach NSA w sprawach, w których organ poprzez stwierdzenie nieważności decyzji chciał skorygować własne ustalenia faktyczne (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt 1628/14; z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1688/13, z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 892/13 i inne, publ. CBOSA). Reasumując powyższe, z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.