II OSK 1832/14

Dnia 16 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 kwietnia 2014 roku, VII SA/Wa 2686/13 o odrzuceniu skargi B. K. na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z [...] października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem o sygn. akt VII SA/Wa 2686/13 z 1 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Warszawie odrzucił skargę B. K. na "decyzję" Rzecznika Praw Pacjenta z [...] października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta. W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że Rzecznik Praw Pacjenta na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 z późn. zm., dalej: ustawa o prawach pacjenta), pismem z [...] października 2013 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku B. K. z 1 września 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pismem z [...] sierpnia 2013 r. znak [...] o niestwierdzeniu naruszenia prawa pacjenta do świadczeń zdrowotnych oraz prawa do zachowania w tajemnicy informacji związanych z pacjentem, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 oraz art. 13 ustawy o prawach pacjenta, przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, Poradnia Ogólna i Pediatryczna "Lekarz" w P., w dniu 16 sierpnia 2010 r. - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Skargę do WSA w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta złożył B. K., jednakże nie zarzucił naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego i materialnego, ani nie złożył żadnego wniosku procesowego. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie. Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że skoro przedmiotem zaskarżenia było pismo Rzecznika Praw Pacjenta skierowanie do skarżącego, informujące go jedynie o sposobie zakończenia postępowania w przedmiocie naruszenia praw pacjenta, to stwierdzić należało, że skarga do WSA na to pismo nie przysługuje. Sąd I instancji wyjaśnił, że instytucja Rzecznika Praw Pacjenta została utworzona głównie w celu ochrony praw pacjenta (art. 41 ustawy o prawach pacjenta). W razie stwierdzenia, że zostały naruszone indywidualne prawa pacjenta organ ten nie wydaje decyzji administracyjnej, tylko kieruje wystąpienie do danego podmiotu. Takie wystąpienie ma charakter jedynie sygnalizacji problemu, uprawnienia decyzyjne Rzecznika Praw Pacjenta przewidziane w cytowanej ustawie mają charakter marginalny. Skargą kasacyjną Rzecznika Praw Pacjenta zaskarżono postanowienie sądu I instancji w całości i zarzucono mu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe określenie przedmiotu sprawy polegające na wzięciu przez sąd I instancji pod uwagę z urzędu kwestii niedopuszczalności skargi, a w konsekwencji odrzuceniu skargi, przy braku dokonania przez sąd I instancji ustaleń i oceny faktów prawnych i ich skutków dla stron przedmiotowego postępowania, art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez sąd obowiązku kontroli wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej przedstawionej sprawy; art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez sąd I instancji, iż przeprowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowanie, nie stanowiło czynności z zakresu administracji publicznej oraz błędne uznanie, że przeprowadzone czynności, a przede wszystkim wydane na ich podstawie rozstrzygnięcie nie dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, co w rezultacie doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w rozpatrywanej sprawie skarga jest niedopuszczalna; art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a przez odrzucenie skargi mimo, że istniały podstawy do jej oddalenia. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach P.p.s.a. szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma więc ocena charakteru prawnego pisma z [...] października 2013 r. i stwierdzenie, czy ma ono walor decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) lub też, czy stanowi inny akt albo czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pisemne stanowisko organu z [...] października 2013 r. nie posiada cech charakterystycznych decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie wszystkie jednak składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. Jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 507 i nast.). Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest więc przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego określony obowiązek lub przyznaje uprawnienie, które to elementy powinny być wyrażone precyzyjnie, bez możliwości różnej interpretacji. Pismo z [...] października 2013 r. nie zawierało rozstrzygnięcia, lecz było stanowiskiem organu, który pisemnie poinformował skarżącego o tym, że zgromadzony materiał dowodowy nie dał podstaw do uznania, iż doszło do ujawnienia informacji związanych z B. K. osobie nieuprawnionej przez E. P. oraz do wystawienia przez E. K. skierowania do szpitala psychiatrycznego, bez osobistego badania B. K. Nie doszło w ten sposób do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 53 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik Praw Pacjenta może: 1. wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta; 2. skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; 3. zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. W żadnym zatem przypadku działanie Rzecznika Praw Pacjenta nie kształtuje sytuacji prawnej pacjenta. W przypadku negatywnego zakończenia postępowania wyjaśniającego, Rzecznik jedynie informuje wnioskodawcę, że nie stwierdzono naruszenia praw pacjenta, zaś w przypadku przeciwnym Rzecznik Praw Pacjenta może podjąć określone czynności, ale wobec organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta, przy czym one również nie mają charakteru władczego. Nawet więc ewentualne wystąpienie Rzecznika Praw Pacjenta stwierdzające naruszenie prawa do świadczeń zdrowotnych nie może być uznane za żaden z aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wystąpienie takie może stać się jedynie podstawą wniosków i żądań tego organu skierowanych do innych organów bądź instytucji i dopiero ewentualne decyzje wydawane przez te organy mogłyby stać się przedmiotem skargi, o ile oczywiście przepisy odrębne przewidywałyby możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego. Bez znaczenia jest przy tym, że Rzecznik Praw Pacjenta w piśmie z [...] października 2013 r. powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz użył sformułowania "utrzymuję w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie". Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie miał art. 127 § 3 k.p.a., który dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiednie zastosowanie przepisu oznacza zastosowanie go wprost, z modyfikacjami lub niezastosowanie. W tym przypadku nie dochodzi oczywiście do wydania decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy, bo ustawa o prawach pacjenta nie przewiduje załatwienia takiej sprawy w formie decyzji, tak samo jak nie przewiduje, że działania Rzecznika Praw Pacjenta w omawianym tu zakresie będą w sposób władczy kształtowały prawa i obowiązki pacjenta. Odmiennej koncepcji nie uzasadnia także odesłanie w przepisach ustawy o prawach pacjenta do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Ponownie chodzi bowiem jedynie o odpowiednie stosowanie przepisów procedury administracyjnej, które nie przesądza, że pismo Rzecznika staje się władczym rozstrzygnięciem organu administracji. Odesłanie to ma natomiast na celu z jednej strony uregulowanie trybu postępowania przed Rzecznikiem, a z drugiej strony zbadanie czy doszło do naruszenia praw pacjenta i ewentualnie zapobieżenie takim sytuacjom w przyszłości. Ponadto ustawa o prawach pacjenta nie zawiera jednoznacznej normy umożliwiającej pacjentowi lub wnioskodawcy skierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. Drogę taką przewiduje natomiast art. 66 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, który wyraźnie przyznaje prawo do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. Stąd a contrario w innych sprawach należących do właściwości rzecznika taka skarga nie przysługuje (por. A. Augustynowicz, A. Budziszewska-Makulska, Ustawa o prawach pacjenta i rzeczniku praw pacjenta. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2010, s. 216 i nast.). Wbrew twierdzeniem wskazanym w skardze kasacyjnej przedmiotowe pismo nie jest innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przyjmuje się, że uznanie akt lub czynność mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jeśli spełnione są następujące przesłanki: 1. akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym bądź zabezpieczających; 2. akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny; 3. akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, to znaczy muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanemu organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 4. akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; 5. akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, wynikających z przepisu prawa. Jak już wyżej wskazano i jak trafnie podkreślił sąd I instancji, zaskarżone pismo nie jest władczą formą działania administracji publicznej, nie spełnia więc ostatniego z warunków uznania go za akt bądź czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stąd też na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia ww. przepisu. Podobne stanowisko o niezaskarżalności takiego aktu Rzecznika Praw Pacjenta prezentował już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 5 grudnia 2013 r., I OSK 1161/12. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.