I OSK 2365/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 256/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległych zaliczek alimentacyjnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 256/14 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległych zaliczek alimentacyjnych. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Sekcji Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], w której odmówiono J.K. umorzenia w całości: należności dłużnika alimentacyjnego w kwocie 900,00 zł z tytułu wypłaconych M. K. zaliczek alimentacyjnych oraz należności w kwocie 45,00 zł z tytułu przewidzianej do zwrotu kwoty 5% wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Kolegium podniosło, że przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) przewidują możliwość umorzenia przez właściwy organ dłużnika należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Umorzenie takich należności uzależnione jest jednak od okresu, w jakim egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego była skuteczna w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów (art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Organ odwoławczy stwierdził, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż egzekucja świadczeń alimentacyjnych od skarżącego nie była skuteczna w okresie ostatnich 3 lat (rozstrzygnięcia sądowe, pismo Komornika Sądowego z dnia 20 września 2013 r.). Z powodu nieskuteczności egzekucji brak jest podstaw prawnych do umorzenia zaległych należności alimentacyjnych z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na dziecko. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Organ ten nie jest upoważniony do umarzania należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z 2005 r. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. K. zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji, poprzez przyjęcie, że nie istnieją podstawy prawne umorzenia zaległości z uwzględnieniem sytuacji dochodowej i rodzinnej. Jego zdaniem pominięto art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zwrócił też uwagę na sprzeczności w decyzjach organów obu instancji i całkowicie odmienną interpretację tego samego przepisu przez organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie jest zasadna. Na wstępie Sąd podniósł, że poza wszelkimi wątpliwościami pozostaje w sprawie okoliczność, iż na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zostało przyznane świadczenie w formie zaliczki alimentacyjnej na córkę skarżącego za okres od 1 czerwca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości 300 zł miesięcznie (decyzja SKO w B. z dnia 22 sierpnia 2007 r. nr [...]). Następnie Sąd stwierdził, że analiza przepisów art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jednoznacznie wskazuje, iż ust. 2 tego artykułu dotyczy tylko należności powstałych na skutek świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Nie dotyczy natomiast należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych uprawnionemu na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej, do których znajdzie zastosowanie regulacja art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Sąd wskazał, że w wydanych w sprawie decyzjach organy rozpatrywały zasadność wniosku skarżącego w zakresie umorzenia jego zaległości z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz M. K.. Tym samym zobligowane były do zbadania przesłanek zawartych w art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie zaś wynika, że jedyną i konieczną przesłanką umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek jest skuteczna egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, prowadzona przez okres minimum 3 lat. W tym zakresie, orzekający w tej sprawie organ, nie był uprawniony do badania sytuacji materialnej dłużnika. Ani sytuacja dochodowa, ani też sytuacja rodzinna nie stanowią dodatkowego kryterium umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Kryteria te są brane pod uwagę w razie rozpatrywania wniosku dłużnika alimentacyjnego o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Sąd podkreślił, że o odrębności tych dwóch postępowań świadczy to, iż właściwe do przeprowadzenia postępowania są inne organy. Wniosek o umorzenie zaległości z tytułu zaliczek alimentacyjnych rozpatruje organ właściwy dłużnika, zaś wniosek o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego - organ właściwy wierzyciela. Skoro zaś zgromadzone w aktach dokumenty wskazują, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych od skarżącego nie była skuteczna w okresie ostatnich 3 lat, to organy nie miały prawnej możliwości umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych córce Skarżącego. Ponadto, zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi odnośnie sprzeczności decyzji organów obu instancji w zakresie interpretacji art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Lektura uzasadnień wydanych w tej sprawie decyzji wskazuje na jednakowe rozumienie tej regulacji. Pojęcie uznania administracyjnego dotyczy natomiast decyzji wydanych w trybie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który to przepis nie miał w sprawie zastosowania. Z dołączonych do skargi dokumentów wynika, że wniosek skarżącego o umorzenie należności wypłaconych M. K. z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego był przedmiotem odrębnego rozpatrzenia, jednak decyzja wydana w tym przedmiocie nie może zostać objęta sądową kontrolą w tej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, iż powołany przepis nie ma zastosowania do zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w sytuacji gdy hipotezą zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów objęte są również należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, na co wskazuje wykładnia funkcjonalna i systemowa tegoż przepisu, a także interpretacja tejże normy prawnej w odniesieniu do kontekstu całej ustawy, w której jest zamieszczona, jak i całego systemu prawa w którym norma istnieje. Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji jako naruszających przepisy prawa materialnego, a także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu nieopłaconej ani w części ani w całości. Powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że użycie przez ustawodawcę w art. 30 ust. 2 ustawy określenia "świadczenia z funduszu alimentacyjnego" nie oznacza możliwości umorzenia w tym trybie jedynie należności wypłaconych wierzycielowi alimentacyjnemu w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o pomocy osobom uprawnionym. Hipotezą zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 30 ustawy objęte są również należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Wynika to z faktu, że fundusz alimentacyjny i świadczenia z niego wypłacane istniały również pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym. Literalne zatem odczytywanie art. 30 ust. 2 miałoby prowadzić do wniosku, że możliwość umorzenia należności dotyczy świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego obecnego i dawnego z pominięciem zaliczek alimentacyjnych - a tego rodzaju interpretacja w sposób nieuzasadniony dyskryminowałaby jedną kategorię dłużników alimentacyjnych. Z tej przyczyny niezasadnym jest stosowanie wyłącznie literalnej wykładni przepisu art. 30 cytowanej ustawy, w oderwaniu od jego celu. Zdaniem skarżącego treść art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należy wyjaśniać mając na uwadze funkcję tego przepisu w całej ustawie, bowiem art. 30 ustawy reguluje całościowo kwestię możliwości umorzenia dłużnikowi alimentacyjnemu należności powstałych z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej do świadczeń alimentacyjnych. Oznacza to, że organ właściwy dłużnika może umorzyć należności powstałe we wszystkich trzech sytuacjach, czyli: z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zaliczek alimentacyjnych oraz należności likwidatora funduszu alimentacyjnego. Wskazano ponadto, że w niniejszej sprawie organ w ogóle nie rozważył możliwości zastosowania przepisu art. 30 ust. 2 ustawy i nie ustalił czy skarżący spełnia przesłanki w nim wymienione, nie rozpoznając merytorycznie wniosku o umorzenie należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Nie odniósł się do sytuacji majątkowej i zarobkowej skarżącego. Wobec treści art. 30 ust. 2 ustawy przyjęcie poglądu, że nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych prowadziłoby do całkowitej sprzeczności takiego stanowiska z omawianym przepisem i świadczyłoby albo o wadliwości tego poglądu albo o zbędności przepisu art. 30 ust. 2 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy art.30 ust.2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz.U. tj.2012, poz.1228 ze zm.) ma zastosowanie do zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wniosek J. K. o umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na rzecz jego córki M. K. mógł być rozpatrzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Art. 30 ust. 1 wskazanej ustawy dotyczy umorzenia należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, określając warunki, jakie mają być spełnione, aby można było dokonać umorzenia. Należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 to: 1) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na podstawie ustawy; 2) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych osobie upoważnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, 4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym. Natomiast art. 30 ust. 2 stanowi, że organ może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Przepisy te, jak wynika z ich treści, wprowadzają wyraźne rozróżnienie należności dłużników alimentacyjnych, stawiając różne warunki uzasadniające umorzenie. Redakcja tych przepisów jest wyraźna, niebudząca wątpliwości tak co do umorzenia należności dłużników alimentacyjnych, jak i co do organów, które są właściwe dla umorzenia. Art. 30 ust. 2 ustawy dotyczy tylko należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, ust. 1 zaś innych należności, ale tylko takich, które wymienia art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4. Organ właściwy dłużnika może zatem umorzyć należności powstałe z tytułu wypłacenia osobie uprawnionej zaliczki alimentacyjnej, jeśli spełnione są określone w sposób procentowy w art. 30 ust. 1 ustawy z 2007 r. warunki skuteczności egzekucji. Zagadnienie to było już przedmiotem wielu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których przyjęto, że art. 30 ust.2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie ma zastosowania do do zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( por. wyroki NSA z dnia: 14 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 31/11; 2 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1143/12, 12 stycznia 2012 r. , sygn. I OSK 1426/11; 4 marca 2015 r., sygn. I OSK 2006/13, pub.www.nsa.gov.pl). Prawidłowo zatem organy zastosowały jako podstawę rozstrzygnięcia wniosku J. K. art. 30 ust. 1 ustawy, a z akt sprawy wynika, że wymagane tym przepisem przesłanki umorzenia nie zostały przez niego spełnione. Wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. z 2016 r., poz. 718), orzekł, jak w wyroku. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.