II SA/Kr 171/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla / spr./ Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. W. i K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 grudnia 2013 r., znak: [...], [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu z 7 października 2013 r. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. W. i K. W. kwotę 374 / trzysta siedemdziesiąt cztery / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 9 maja 2012 r., nadanym w Urzędzie Pocztowym w K., pełnomocnik A. W. oraz K. W. zawarł wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia 4 lutego 2009 r. (znak: [...]). Decyzja ta dotyczyła nałożenia obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu związanego z eksploatacją drogi krajowej nr [...], na odcinku [...], posiadającym poniżej czterech pasów ruchu w km 440+966+461+100. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r. (znak: [...]) odmówiło wszczęcia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że z początkiem roku 2012 r. podmiot, na który na mocy decyzji Starosty [...] z dnia 4 lutego 2009 r., był nałożony obowiązek wykonania ekranów akustycznych, t.j. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w K., organizował cykl spotkań z mieszkańcami. W aktach sprawy znajduje się notatka ze spotkania, w którym brali udział A. W. i K. W.. Notatka ta wyrażająca sprzeciw wobec wykonania ekranów akustycznych, pochodzi z dnia 2 lutego 2012 r. (karta nr 36 akt sprawy). Kolegium uznało, że datą powzięcia wiadomości o decyzji z dnia 4.02.2009 r. jest data 2.02.2012 r., zaś termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął w związku z tym dnia 2.03.2012 r. Jak zauważono, w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 9 maja 2012 r., a zatem po upływie terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Dla zachowania tego terminu ma znaczenie data dowiedzenia się przez wnioskodawców o decyzji, a nie chwila uzyskania przez nich informacji o środkach prawnych służących wobec takiej decyzji, co miało miejsce po skorzystaniu z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Udział w spotkaniu zorganizowanym przez podmiot zobowiązany na mocy decyzji oraz znajomość treści decyzji (której przedmiotem była realizacja obowiązku w postaci założenia ekranów) świadczą o świadomości wnioskodawców istnienia takiej decyzji. Opisane postanowienie z dnia 27.07.2012 r. utrzymane zostało w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 listopada 2012 r. (znak: [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2013 r. (sygn. II SA/Kr 130/13) uchylił wskazane wyżej orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Kolegium Odwoławcze przedwcześnie uznało, iż skarżący nie zachowali wymaganego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych nie wynika, że uczestnicy spotkania zorganizowanego przez GDDKiA Oddział w K. w dniu 2 lutego 2012 r. byli informowani o wydaniu decyzji, w oparciu o którą GDDKiA przystąpiła do wykonania dokumentacji projektowej dotyczącej zabezpieczenia akustycznego przedmiotowej drogi. Zauważył sąd także, iż ustalenie daty, w której do stron postępowania wznowieniowego dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu jest istotne, ponieważ od dnia uzyskania takiej informacji rozpoczyna bieg miesięczny termin do żądania wznowienia postępowania, określony w art. 148 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia z jakiego źródła strony dowiedziały się o wydaniu decyzji. Z uwagi na brak w aktach sprawy administracyjnej dokumentów z których by wynikało, że w czasie spotkania informacyjnego w dniu 2 lutego 2012 r. jego uczestnicy - w tym skarżący - zostali poinformowani o podstawie prawnej składanych uwag, jak również Kolegium nie uzyskało oświadczeń A. W. oraz K. W. potwierdzających, iż właśnie w dniu 11 kwietnia 2012 r. uzyskali informację o przedmiotowej decyzji, a także nie ustaliło w jakiej formie (ustnej czy pisemnej lub innej) i w jakich okolicznościach pełnomocnik skarżących powiadomił ich o przedmiotowej decyzji – sąd wskazał, iż należy przyjąć, że Kolegium nie uczyniło zadość wymaganiom art. 7, 77 § l i art. 107 § 3 K.p.a. Jednocześnie wskazując, iż w sytuacji gdy nie ma dokumentów, w oparciu o które można byłoby ustalić, kiedy skarżący dowiedzieli się o decyzji, należy zastosować art. 86 K.p.a. przewidujący dowód z przesłuchania stron oraz przepis art. 75 § l k.p.a., określający prowadzenie dowodów między innymi z przesłuchania świadków (pełnomocnika). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał również, iż rozpoznając ponowienie sprawę Kolegium podejmie wszelkie środki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia daty w której strony dowiedziały się o decyzji kończącej postępowanie o którego wznowienie obecnie występują. Jest to bowiem konieczne do jednoznacznego ustalenia czy został przez skarżących zachowany termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania. Po przeprowadzeniu ponownie postępowania w tej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 7.10.2013 r. odmówiło wznowienia postępowania. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze podniosło, że w celu ustalenia zachowania przez skarżących terminu do wznowienia postępowania, zwrócono się do pełnomocnika wnioskodawców - doradcy podatkowego W. S. do złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 233 § l kodeksu karnego - oświadczenia o tym kiedy i w jakiej formie i okolicznościach: 1. powiadomił swoich mocodawców o decyzji Starosty [...] z dnia 4 lutego 2009 r., nr [...]? 2. uzyskał informację o decyzji Starosty [...] z dnia 4 lutego 2009 r., nr [...]? W odpowiedzi na powyższe wezwanie W. S. wskazał, iż jego mocodawcy informację o decyzji Starosty [...] powzięli w dniu 11.04.2012 r. podczas spotkania zorganizowanego w jego kancelarii. Pełnomocnik wnioskodawców podał, iż wiedzę o przedmiotowej decyzji pozyskał w oparciu o informacje dostępne publicznie w elektronicznej formie. Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. W. S. zwrócił się o wydanie uwierzytelnionego odpisu lub kserokopii decyzji Starosty [...] z dnia 4 lutego 2009 r., (znak: [...]), celem zapoznania się z jej treścią. Odpis przedmiotowej decyzji pełnomocnik uzyskał od organu w dniu 27 kwietnia 2013 r. Pismem natomiast z dnia 25 lipca 2013 r. Kolegium Odwoławcze zwróciło się do Starostwa Powiatowego w W. z zapytaniem, czy w dniu 11 kwietnia 2012 r. decyzja Starosty [...] z dnia 4 lutego 2009 r. była dostępna w wersji elektronicznej. W odpowiedzi na powyższe pismo, Starosta [...] wskazał, iż treść przedmiotowej decyzji nie była dostępna w wersji elektronicznej w dniu 11 kwietnia 2012 r., natomiast informacja o wydaniu tej decyzji została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu [...] w lutym 2009 r., gdzie jest dostępna do dnia dzisiejszego. Pismem z dnia 9 sierpnia 2013 r. Kolegium zwróciło się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w K. o udzielnie informacji, czy podczas organizowanego przez Dyrekcję spotkania informacyjnego w dniu 2 lutego 2012 r., dla wykonania dokumentacji projektowej zabezpieczenia akustycznego drogi krajowej nr 94G na odcinku [...] w km O + 500 - 22 + 100 (kilometraż DK4 od 439 + 563 do 461 + 100) - w związku z decyzją Starosty [...] z dnia 4 lutego 2009 r., znak: [...], uczestnicy tego spotkania: A. W. i K. W. zostali poinformowani o wydaniu przez Starostę [...] wskazanej decyzji. W odpowiedzi na to zapytanie podano, iż "Starosta [...] w decyzji z dnia 4 lutego 2009 r., znak: [...] określił termin wykonania zadania na dzień 31.12.2011 r., a następnie (na wniosek GDDKiA Oddział K.) w decyzji nr [...] z dnia 12 lipca 2011 r. przesunął termin na dzień 31.07.2014 r. Prowadzący spotkanie wielokrotnie podkreślali, iż GDDKiA jest zobowiązana do wykonania działań zgodnie z terminem określonym w w/w decyzji Starosty. Z powyższego wynika, że wszyscy uczestnicy postępowania zostali poinformowani o wydaniu przez Starostę [...] decyzji z dnia 4 lutego 2009 r." Odnośnie do przesłanki stanowiącej podstawę ocenianego wniosku o wznowienie Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie ma znaczenia, od kogo strona powzięła wiadomość o treści decyzji. Zdaniem Kolegium, materiał zgromadzony w aktach sprawy pozwalał na twierdzenie, iż A. W. i K. W. powzięli informację o decyzji Starosty [...] z dnia 4 lutego 2009 r. (znak: [...]) w dniu 2 lutego 2012 r., podczas spotkania zorganizowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg i Autostrad, Oddział w K.. Świadczy o tym notatka sporządzona z tego spotkania - karta nr 36 akt sprawy). Wtedy też uczestnicy spotkania złożyli swoje uwagi, a w szczególności sprzeciw wobec wykonania ekranów akustycznych. Wniosek ten potwierdza informacja uzyskana od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w K. (pismo z dnia 21 sierpnia 2013 r.), w której wskazano, iż w trakcie organizowanego przez GDDKiA spotkania oprócz rozwiązań technicznych omawiano kwestie terminu wykonania obowiązku. Kolegium nie dało wiary oświadczeniom M. T. i M. T. złożonym w dniu 24 września 2013 r. oraz oświadczeniu J. S. złożonego w dniu 26 września 2013 r., gdyż spotkania informacyjne prowadzone przez GDDKiA było poświęcone realizacji decyzji Starosty [...] z dnia 4 lutego 2009 r., znak: [...]. Ponadto informacja o wydaniu przedmiotowej decyzji podana została do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 9 lutego 2009 r. (karta 23 akt sprawy), gdzie jest dostępna do dnia dzisiejszego. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, iż datą powzięcia wiadomości o decyzji Starosty [...] przez A. i K. W. jest dzień 2 lutego 2012 r., zatem termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął 2 marca 2012 r. To zaś było podstawą odmowy wznowienia postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: A. W. oraz K. W.. Ponadto pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. pełnomocnik A. W. oraz K. W. wystąpił o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 4 lutego 2009 r. w trybie art. 152 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 12.12.2013 r. utrzymało w mocy kwestionowane postanowienie Kolegium z dnia 7.10.2013 r., podzielając ocenę sprawy zaprezentowaną przez skład Kolegium wcześniej sprawę tą rozpatrujący. Odnośnie zaś do złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 4 lutego 2009 r., organ wskazał, iż wniosek ten jest bezzasadny, bowiem postępowanie nie zostało w ogóle wznowione. Istota wstrzymania wykonania decyzji polega na tym, że właściwy do wznowienia organ stosuje ten instrument procesowy ale jedynie wtedy, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W rozpatrywanym przypadku w ogóle nie zaistniała nawet wstępna weryfikacja przesłanek wznowienia (art. 145 § l K.p.a.), bowiem nie została spełniona formalna podstawa uprawniająca wznowienie, czyli zachowanie terminu jednego miesiąca, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Skargę do sądu administracyjnego na opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12.12.2013 r. wnieśli A. W. oraz K. W.. Zarzucili naruszenie: 1. art. 145 par. 1 pkt 4 w zw. z art. 148 par. 2 K.p.a. – poprzez uznanie, że skarżący powzięli informację o wydaniu decyzji Starosty [...] już w dnu 2.02.2012 r. pomimo, iż: a) skarżący wskazali, że podczas spotkania organizowanego przez GDDKiA – nie byli informowani o podstawie prawnej działań zmierzających do budowy ekranów akustycznych; b) skarżący oświadczyli, że złożone przez nich uwagi na piśmie nie mogą świadczyć o zaznajomieniu ich z podstawą działań GDDKiA, ani z treścią decyzji w szczególności z uwagi na ogólnikową treść nagłówka kart z uwagami do projektu wykonania ekranów akustycznych; c) oświadczali skarżący oraz ich pełnomocnik, że wiedzę o decyzji podjęli skarżący w dniu 11.04.2012 r. 2. naruszenie art. 6, 7 ,8, 11 K.p.a. poprzez: a) lakoniczne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym nie wskazano przyczyn odmowy uznania za wiarygodne oświadczenia skarżących, ich pełnomocnika oraz M. i M. T., M. S.. Odnośnie zaś do oświadczeń K. B., A. L. i M. L. – Kolegium w ogóle nie zajęło stanowiska; b) uznanie, że zapewnienie uczestników spotkań informacyjnych GDDKiA o podstawach czynności tej instytucji jest jednoznaczne z powzięciem przez uczestników spotkania informacji o wydaniu decyzji Starosty [...]; c) sformułowanie tezy, że umieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej o wydaniu decyzji powoduje, iż wszystkie osoby zainteresowane miały możliwość powzięcia wiadomości o tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12.12.2013 r., jak również poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 7.10.2013 r. naruszają prawo w stopniu nakazującym ich uchylenie. Oceniając legalność kontrolowanych postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że inicjujący postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania wniosek skarżących A. W. oraz K. W. z dnia 9.05.2012 r. (k. 77; tom V) wskazywał, iż dotyczy on postępowania w którym nałożono na GDDKiA Oddział w K. obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu związanego z eksploatacją drogi krajowej nr 4 na odcinku [...]. Wnioskodawcy wskazali przy tym, iż obowiązek GDDKiA wynika z ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 4.02.2009 r. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, iż od powołanej decyzji Starosty [...] wniesione zostało odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z dnia 22.06.2009 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (k. 50; tom V). Decyzja organu odwoławczego była również kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 9.12.2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1353/09) skargę oddalił (k. 54 tom V). W przedstawionych okolicznościach uznać więc należało, że skoro w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22.06.2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 4.02.2009 r. o nałożeniu na GDDKiA obowiązku w zakresie ograniczenia emisji hałasu, to złożony przez skarżących wniosek o wznowienie postępowania we wskazanym powyżej przedmiocie, odnosi się właśnie do decyzji drugoinstancyjnej. To bowiem orzeczenie finalnie kształtuje sytuację prawną podmiotu na który nałożono obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko związanego z eksploatacją drogi krajowej nr 4, odcinka [...]. Z art. 145 par. 1 K.p.a. wynika, że wznowieniu może podlegać jedynie postępowanie zakończone ostateczną decyzją. Wniosek zatem skarżących dotyczyć mógł wyłącznie decyzji organu odwoławczego, jako decyzji ostatecznej. Nadto, z przepisów art. 148 par. 1 i art. 150 K.p.a., wynika wprawdzie, że podanie o wznowienie wnosi się do organu pierwszej instancji, jednakże organem właściwym do rozpoznania sprawy jest zawsze organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Na gruncie kontrolowanej sprawy należało przyjąć, że rolą organu orzekającego w przedmiocie wznowienia postępowania była ocena przesłanek wznowienia (art. 148 K.p.a.) odnoszona do ostatniej wydanej w sprawie decyzji – tj. decyzji SKO w [...] z dnia 22.06.2009 r. Informacja zatem o tym, kiedy skarżący dowiedzieli się o tejże decyzji jest istotna i decydująca dla oceny zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Przedstawione stanowisko jest spójne ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3.04.2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 130/13), mocą którego uchylone zostały wydane uprzednio w sprawie postanowienia Kolegium w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Z analizy bowiem uzasadnienia tego wyroku wynika jednoznacznie, iż zadaniem SKO w [...] ponownie rozpatrującego sprawę winno być dokładne wyjaśnienie daty, w której skarżący dowiedzieli się o decyzji kończącej postępowanie, o wznowienie którego wystąpili. Decyzją tą, jak już wyżej wskazano, była decyzja Kolegium z dnia 22.06.2009 r. Zauważyć zatem należy, iż przeprowadzone w sprawie przez orzekający organ czynności i ustalenia, w nieuprawniony sposób koncentrowały się na ocenie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania ale odnoszonym do decyzji pierwszoinstancyjnej – Starosty [...] z dnia 4.02.2009 r. W tym celu organ, nienależycie odczytując treść zaleceń kierowanych przez sąd administracyjny w wyroku z dnia 3.04.2013 r., przeprowadził szereg dowodów, nieadekwatnych do istoty kontrolowanej sprawy. Narusza to przepis art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i czyni wadliwym zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie ustalenie, czy skarżący zachowali termin do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO w [...] z dnia 22.06.2009 r. (znak: [...]). Przesłanka zachowania terminu odniesiona przy tym zostanie do daty, w której skarżący dowiedzieli się o tej właśnie decyzji. Wyjaśniając wskazaną kwestię, należy mieć na uwadze, że treść notatki ze spotkania informacyjnego dla wykonania dokumentacji projektowej zabezpieczenia akustycznego drogi, które miało miejsce w dniu 2.02.2012 r. (k. 36 tom IV) nie stanowi jednoznacznego i pewnego dowodu na okoliczność terminu w którym skarżący dowiedzieli się o spornej decyzji. Analiza bowiem powyższej notatki świadczy o tym, że wskazywana okoliczność z niej nie wynika. Nadto, należy mieć na uwadze, że notatka odzwierciedla stanowisko skarżących wobec "wykonania dokumentacji projektowej zabezpieczenia akustycznego". Nie można wykluczyć, iż wskazany cel spotkania skarżących z pracownikiem GDDKiA mógł zostać odebrany przez A. W. oraz K. W. jako dopiero podjęcie przez inwestora czynności mających na celu uzyskanie decyzji administracyjnej będącą podstawą budowy spornych ekranów akustycznych. Za uzasadniony zatem należy uznać zarzut skarżących, że nie zostały uwzględnione wskazania zawarte w poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 4.03.2013; sygn. akt II SA/Kr 130/13), a dotyczące zakresu postępowania dowodowego oraz, że ocena zebranych dowodów nie jest wszechstronna. Zauważyć bowiem należy, że z uzasadnienia wskazanego powyżej wyroku wynikało zobowiązanie prowadzącego postępowanie organu administracji do rozważenia konieczności przesłuchania stron oraz ich pełnomocnika na okoliczność powzięcia wiedzy o spornej decyzji. Tymczasem czynności przeprowadzone przez organ, polegające na wezwaniu pełnomocnika skarżących do "złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej", nie stanowią realizacji zalecenia sądu w zakresie rodzaju czynności dowodowych koniecznych do przeprowadzenia w sprawie. Dokonując ustaleń, co do zachowania przez skarżących terminu do złożenia żądania wznowienia postępowania organ administracji winien nadto rozważyć czy i jakie w tym zakresie znaczenie ma fakt ogłoszenia o wydanych decyzjach w formie obwieszczenia (k. 12; k. 45 tom V). Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12.12.2013 r., jak i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 7.10.2013 r., podlegają uchyleniu, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270). O kosztach sąd orzekł na zasadzie art. 200 wskazanej ustawy.