I OSK 1747/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. i P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 98/14 w sprawie ze skargi J. G. i P. G. na uchwałę Rady Powiatu C. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu drogi powiatowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. G. i P. G. na uchwałę Rady Powiatu C. z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie ustalenia przebiegu drogi powiatowej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Rada Powiatu C., działając na podstawie art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), podjęła w dniu [...] września 2013 r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu drogi powiatowej – ulicy [...] w C. Wskazano, że droga powiatowa – ulica [...] w C. ma długość 0,54 km i przebiega od ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]) do szpitala. Podano też, że przebieg drogi powiatowej został określony w załączniku graficznym do uchwały. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że koniecznym było formalne wprowadzenie podziału ulicy [...] pomiędzy dwóch zarządców, tj. Zarząd Powiatu C. na odcinku od ul. [...] do szpitala i Burmistrza Miasta C. na pozostałym odcinku. J. i P. G. – prowadzący działalność gospodarczą "[...]", wezwali Radę Powiatu C. do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o uchylenie uchwały albo jej zmianę, aby przebieg drogi powiatowej obejmował cały obszar działki nr [...] położonej w C. przy ul. [...]. W skardze na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. i P. G. wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucili jej naruszenie: 1/ art. 2 w zw. z art. 166 Konstytucji RP poprzez naruszenie art. 140 k.c., art. 2 ust. 2 i art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2/ art. 32 w zw. z art. 166 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podano, że P. G. w czerwcu 2009 r. nabył od Powiatu C. nieruchomość położoną na działce nr [...], leżącą w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...], po której w całości przebiega droga publiczna - ulica [...]. Do kwietnia 2013 r. skarżący prowadzili na działce nr [...] budowę budynku służącego do prowadzenia działalności gospodarczej. Podczas budowy zarówno Powiat C., jak i inne właściwe organy administracji publicznej, wydawały odpowiednie decyzje administracyjne i zaświadczenia potwierdzające położenie ww. nieruchomości przy ulicy [...], która w całości przebiega po działce nr [...]. W chwili zakupu nieruchomości i prowadzenia budowy obowiązywała uchwała Rady Powiatu C. z dnia [...] września 2002 r., która wskazywała, że ulica [...] w C., przebiegająca przez działkę nr [...], zaliczona jest do kategorii dróg powiatowych. Zdaniem skarżących, skoro droga przebiegająca po działce nr [...] zaliczona była do ulicy [...] oraz mając na względzie warunki sprzedaży nieruchomości, decyzję podziałową i wypisy z rejestru gruntów oraz odpisy z ksiąg wieczystych, to w sprawie zastosowanie miał z pewnością art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który z mocy prawa uznawał ulicę przebiegającą po działce nr [...] za drogę powiatową. O tejże przynależności drogi przebiegającej po działce nr [...] świadczy to, że droga leży w tzw. ciągu komunikacyjnym drogi publicznej powiatowej (działka nr [...]) i technicznie oraz funkcjonalnie nie różni się od niej w żaden sposób. Droga przebiegająca przez działkę nr [...] jest własnością powiatu i prowadzi do szpitala powiatowego, który wykonuje działalność na rzecz ludności zamieszkałej na obszarze jego działania oraz osób spoza tego obszaru. Działalność szpitala można uznać za spełniającą charakter publiczny, a więc droga do niego prowadząca (ulica [...], działka nr [...]) wypełnia funkcję publiczną. Dodatkowo na terenie działki nr [...] znajduje się przystanek autobusowy, który obsługiwany jest przez przedsiębiorstwo odpowiedzialne za komunikację publiczną. Natomiast podjęta uchwała jest zaprzeczeniem oświadczeń złożonych przez Powiat C. przy sprzedaży nieruchomości w 2009 r. oraz przy wydawaniu dalszych decyzji administracyjnych. Nieprawidłowe ze względu na funkcję drogi jest kategoryzowanie drogi na działce nr [...] jako drogi wewnętrznej służącej wyłącznie potrzebom lokalnym i ograniczonym przedmiotowo. Droga przebiegająca przez działkę nr [...] pełniła i pełni funkcję publiczną oraz jest ogólnodostępna dla obywateli. W dalszej części skargi wskazano, że uchwała narusza prawa nabyte skarżących, które mają swoje odzwierciedlenie we właściwych rejestrach oraz decyzjach administracyjnych. Ograniczenie możliwości skarżących odnośnie do kształtowania dojścia i dojazdu do działki nr [...] zgodnie ze sposobem użytkowania i przeznaczeniem przychodni [...] (położonej na działce nr [...]) naraża na ograniczenie atrakcyjności tej nieruchomości. Ponadto uchwała narusza ich interes prawny gwarantowany przez art. 32 w zw. z art. 166 Konstytucji RP poprzez naruszenie równego traktowania przez władze publiczne. W ocenie skarżących przy podjęciu uchwały Rada Powiatu powinna była brać pod uwagę potrzeby wszystkich mieszkańców, a nie wyłącznie swój interes. Skarżący twierdzili również, że organy Powiatu C. nie mają zupełnej swobody w określaniu zakresu przebiegu drogi publicznej przy założeniu, że od wielu lat utrzymywany jest stan powszechnej dostępności drogi przebiegającej po działce nr [...]. W ocenie skarżących stan, który kształtuje uchwała, oznacza dla właściciela działki nr [...], że ewentualne dostosowanie zjazdu (jego przesunięcie lub poszerzenie) do potrzeb działalności (prowadzenie przychodni lekarskiej świadczącej usługi dla nieograniczonego kręgu osób) nie będzie właściwie możliwe, a skuteczne sfinalizowanie prac zleconych przez użytkownika lub Powiat C. może całkowicie zmienić dotychczasowy układ przestrzenny i sposób korzystania z nieruchomości, wpływając m.in. na jej atrakcyjność i wartość. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że wywiedziona w niniejszej sprawie skarga została oparta na art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada w pierwszej kolejności na Sąd obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżących poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza ich prawem chroniony interes lub uprawnienie. To na podmiocie skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, gdyż Sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy. Zaskarżając więc uchwałę w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym trzeba dowieść, że uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. To skarżący musi udowodnić, że istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, czyli że uchwała naruszając prawo pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Skarżący musi wykazać się zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Przy korzystaniu z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym należy wykazać już dokonane uchwałą organu powiatu, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Naruszenie takie, które musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi, nie może polegać na tym, by w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Dokonana przez Sąd I instancji analiza wniesionej skargi nie pozwoliła na uznanie, by przedmiotowy obowiązek został przez skarżących spełniony. Sąd podkreślił, że przedmiotem uchwały było ustalenie przebiegu drogi powiatowej – ulicy [...] w C. Uchwałą nie wprowadzono żadnych zmian w sposobie korzystania z ww. działki, nie zmieniono kategorii drogi. Na części działki nieoznaczonej w uchwale jako ul. [...] znajduje się ogólnodostępny parking oraz przystanek autobusowy. Jak oświadczył pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie przystanek ten nadal znajduje się w tym samym miejscu. W dniu wniesienia skargi nie zaszły także zmiany w sposobie korzystania z działki nr [...] i położonej na niej przychodni, które spowodowane byłyby podjęciem zaskarżonej uchwały. Nie doszło zwłaszcza do pozbawienia skarżących dostępu do drogi publicznej - dostęp taki nie został na skutek podjęcia uchwały w żaden sposób ograniczony. Zatem w ocenie Sądu I instancji skarżący wskazują na zagrożenie naruszenia ich interesu w przyszłości. Tymczasem mające powstać w przyszłości ewentualne negatywne skutki, o których mowa w skardze, nie mogą być wiązane z podjętą uchwałą z uwagi na jej treść i skutki jakie wywołuje. Również ograniczenia atrakcyjności nieruchomości będącej własnością skarżących, czy naruszeń w postaci dokonywanych na granicy ich nieruchomości nasadzeń, czy mających miejsce konfliktów pomiędzy skarżącymi a szpitalem, nie można wiązać bezpośrednio z faktem podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji uznał zatem, że zaskarżona uchwała nie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących (brak bezpośrednich negatywnych skutków związanych z zaskarżonym aktem), a przywołane w skargach okoliczności wskazują w istocie na interes faktyczny. Ewentualna zaś sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. skargę kasacyjną złożyli J. G. i P. G. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 140 k.c. w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu C. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie ustalenia przebiegu drogi powiatowej - ulicy [...] w C. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z oceną Sądu I instancji, że skarżący mają jedynie interes faktyczny, a naruszenia mogą mieć jedynie charakter przyszły i tylko potencjalny. Przede wszystkim skarżona uchwała została podjęta w sposób sprzeczny z prawem i ominięciem trybu zmiany kategorii drogi publicznej. Skarżący już teraz doświadczają realnych i bardzo negatywnych naruszeń, w tym naruszeń prawa własności. Po podjęciu uchwały na terenie działki nr [...], przy granicy z działką nr [...], na której położona jest przychodnia skarżących, powstał roślinny płot, który zasłonił wszystkie banery reklamowe, a wraz z rozrostem posadzonych drzew dojdzie do całkowitego odseparowania przychodni skarżących od ulicy [...] z zapewnieniem wyłącznie wąskiego i niewystarczającego ze względu na charakter działalności skarżących dojazdu do drogi publicznej. Znajdujący się na działce nr [...] przystanek autobusowy ma ulec przeniesieniu, a prace do tego zmierzające już trwają. Skarżący prowadzą działalność leczniczą. Pod te cele nieruchomość została zakupiona, a cena nieruchomości wynikała właśnie z dogodnego usytuowania nieruchomości przy drodze publicznej powiatowej. Naruszenia istniejące w dniu wniesienia skargi polegały na faktycznym odgrodzeniu przychodni skarżących z zasłonięciem banerów reklamowych i wymaganych prawem informacji o świadczeniu usług zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (tablica z logotypem NFZ). To naruszenie ma niezwykle istotne znaczenie na przyszłość, ponieważ wpływa na skuteczność akcji ratunkowych. Skarżący zdają sobie sprawę, że zagrożenia te mają charakter potencjalny, ale jako osoby prowadzące działalność leczniczą nastawioną na ratowanie ludzkiego życia nie mogą nie traktować potencjalnych naruszeń jako realnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji postawił zarzut naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595). W myśl pierwszego z tych przepisów w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z kolei stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zasadność postawionych zarzutów autor skargi kasacyjnej upatruje w nieprawidłowym uznaniu przez Sąd I instancji, że wskazywane w skardze naruszenia prawa własności należącej do skarżących nieruchomości, na której prowadzą działalność leczniczą (przychodnię lekarską), nie wystąpiły najpóźniej w dacie złożenia skargi, a ewentualne skutki wywołane zaskarżoną uchwałą mogą być co najwyżej uznane za zdarzenia przyszłe i niepewne. To z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w tej sytuacji nie można mówić o istnieniu po stronie skarżących interesu prawnego do złożenia skargi w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji interpretacja ustalonego w sprawie stanu faktycznego była prawidłowa. Warto w tym miejscu podkreślić, że skarżący nie zakwestionowali poglądu, że tylko naruszenia istniejące najpóźniej w dniu złożenia skargi mogą stanowić o istnieniu interesu prawnego osób składających skargę na uchwałę w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu powiatu otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05 – wydany na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2013 r. poz. 594). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02). Przy takim rozumieniu pojęcia interesu prawnego do złożenia skargi na uchwałę rady powiatu, nie sposób nie podzielić poglądu Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło, najpóźniej w dniu złożenia skargi, do naruszenia praw właścicielskich skarżących w odniesieniu do należącej do nich działki nr [...] – w rozumieniu art. 140 k.c. Wbrew bowiem stanowisku skarżących, uchwała Rady Powiatu C. z dnia [...] września 2013 r. w żaden sposób nie ogranicza ich prawa własności do nieruchomości nabytej w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Uchwała ta w żaden sposób nie pozbawia skarżących możliwości korzystania z rzeczy i pobierania z niej pożytków w rozumieniu art. 140 k.c. Nieruchomość wciąż posiada dostęp do drogi publicznej, tej samej co przed podjęciem zaskarżonej uchwały, skarżący mogą z niej korzystać na równych zasadach z innymi jej użytkownikami. Bez wpływu na taką ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają argumenty o zasłonięciu drzewami i krzewami banerów reklamowych przychodni, czy logotypu Narodowego Funduszu Zdrowia, bądź zmianie przyzwyczajeń osób dotychczas parkujących auta na działce nr [...]. Okoliczności te nie oznaczają przecież, że jakiekolwiek uprawnienia właścicielskie skarżących zostały naruszone. Także kwestia ilości odwiedzających przychodnię pacjentów odnosi się do działalności przychodni, a nie do uprawnień właścicielskich wynikających z art. 140 k.c. W wyroku z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 1993/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o ile zmiana (organizacji ruchu na drodze) powoduje jedynie wzrost kosztów działalności gospodarczej, to nie jest wykluczone zakwalifikowanie tej zmiany jedynie jako skutkującej naruszeniem interesu faktycznego. Tak właśnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie niniejszym, należy potraktować skutki wywoływane przez zaskarżoną uchwałę wobec skarżących – uznając, że dotyczą one wyłącznie kwestii związanych z działalnością gospodarczą skarżących, nie dotykając zaś uprawnień wynikających z prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości. Nie mogą w tym kontekście przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty skarżących odnośnie do tego, czy skutki te już wystąpiły, czy też mają one wystąpić dopiero w przyszłości. Skoro bowiem skarżący nie zdołali wykazać, by zaskarżona uchwała określająca przebieg drogi powiatowej wpływała na ich uprawnienia właścicielskie wypływające z art. 140 k.c., to już z tego tylko powodu nie można uznać, by przysługiwał im interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei ocena, że skutki wynikające z uchwały już wystąpiły, czy też dopiero mogą wystąpić w przyszłości, nie ma znaczenia, skoro dotyczą jedynie interesu faktycznego skarżących. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.