I OSK 1630/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 136/14 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 27 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) odstępuje od zasądzenia od A.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W dniu 4 października 2013 r. A.K. wniosła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem J.K., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 17 października 2013 r. Wójt Gminy P. odmówił przyznania A.K. wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że wnioskodawczyni z dniem 25 lipca 2013 r. zrezygnowała z zatrudnienia, by opiekować się niepełnosprawnym mężem. Od dnia 1 maja 2011r. do 30 czerwca 2013 r. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J.K. Organ, powołując treść art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewiduje obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami, wobec czego brak podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia 27 listopada 2013r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni ma wobec męża obowiązek alimentacyjny na podstawie art. 23 i 27 k.r.o., jednak warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mąż wnioskodawczyni ma ustalony stopień niepełnosprawności od dnia 7 lipca 2011 r., a wnioskodawczyni zakończyła zarobkowanie z dniem 25 lipca 2013 r. Pracę podjęła w dniu 1 lipca 2013 r., w związku z trudną sytuacją finansową po utracie z dniem 30 czerwca 2013 r. uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium okoliczności te nie wskazują na to, by wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Niepełnosprawność męża nie stanowiła też przeszkody w podjęciu zatrudnienia. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia wnioskodawczyni a koniecznością sprawowania opieki nad mężem, wobec czego przesłanka z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie została spełniona. A.K. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że odmowa osobom bliskim wsparcia podważa racjonalność ustawodawcy i jest sprzeczna z Konstytucją. Twierdziła, że zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zobowiązujący ją do sprawowania opieki nad jej niepełnosprawnym mężem. Podała, że jest jedyną osobą, która może zajmować się mężem wymagającym stałej opieki. Podjęła pracę po utracie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Była jednak zmuszona do jej przerwania, gdyż nie mogła pogodzić pracy z opieką nad mężem. Wskazała też , że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku toczy się sprawa o sygn. akt III SA/Gd 990/13. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. o sygn. akt III SA/Gd 136/14 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga podlega uwzględnieniu, ale nie z powodów w niej wskazanych. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącej z dnia 4 października 2013r. dotyczył prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad mężem J.K., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzje organów obu instancji były dla skarżącej niekorzystne, przy czym organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie ma obowiązku alimentacyjnego wobec męża, a organ odwoławczy – że z uwagi na porównanie daty ustalenia niepełnosprawności męża skarżącej (lipiec 2011 r.) oraz dat podjęcia i zakończenia przez nią pracy zarobkowej (lipiec 2013 r.) wynika, że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, niezbędnego do przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.). Decyzje takiej samej treści, na podstawie tego samego stanu faktycznego, takich samych przesłanek i na podstawie tej samej podstawy prawnej zostały wydane przez te same organy wcześniej , na skutek wniosku skarżącej z dnia 8 sierpnia 2013 r. Skarżąca złożyła wnioski o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w dniu 8 sierpnia 2013 r. (w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 990/13) i w dniu 4 października 2013r. (w sprawie niniejszej). W obu przypadkach - z uwagi na treść art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy – prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczyło okresu zasiłkowego, który kończył się w dniu 31 października 2013 r. Organy w obu przypadkach, zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami, nie mogły zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przypadku uwzględnienia wniosków skarżącej, przyznać prawa do tego świadczenia na okres dłuższy, niż do końca okresu zasiłkowego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynika z powyższego, że zaskarżona niniejszą skargą decyzja - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 27 listopada 2013 r., nr SKO.41/VI-9141/1222/13, jak też poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Potęgowo z dnia 17 października 2013 r. dotyczyły takiej samej sprawy, jak rozstrzygnięta decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 14 października 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy Potęgowo z dnia 2 września 2013 r. Sąd pierwszej instancji zauważył też, że w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie, czyli w dniu 17 października 2013 r., sprawa dotycząca prawa skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, bowiem organ pierwszej instancji – Wójt Gminy Potęgowo rozpoznał pierwszy wniosek skarżącej z dnia 8 sierpnia 2013 decyzją z dnia 2 września 2013 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku rozpoznało odwołanie skarżącej od tej decyzji decyzją z dnia 14 października 2013 r. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zdaniem zaś Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w sytuacji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem dotyczyły one sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku. Postawiło w niej dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 26 ust. 2a (w petitum przez omyłkę wskazany bez litery "a") i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy z tego uregulowania wynika możliwość rozpatrzenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy złożonego na kolejny okres zasiłkowy przed upływem poprzedniego okresu zasiłkowego. Po drugie, naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez ocenę, że doszło do dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 26 ust. 2a i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, dalej "u.ś.r."), które to przepisy również powinny być rozważone przez Sąd pierwszej instancji w świetle akt sprawy dla oceny, czy rzeczywiście doszło do dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez organy administracji. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie rozważył dostatecznie, czy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca dotyczyła nowego okresu zasiłkowego, w rozumieniu art. 26 ust. 2a u.ś.r., czy okresu, który był już przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji SKO w Słupsku z dnia 14 października 2013 r. nr [...]i wcześniejszej decyzji Wójta Gminy Potęgowo z dnia 2 września 2013 r. nr [...]. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do wskazanego przepisu, obowiązującego wszak w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, oraz okresów zasiłkowych, których dotyczyły wnioski skarżącej z poszczególnych dat i wydane decyzje. Powinien tymczasem zweryfikować, czy istotnie – jak wskazuje skarżący kasacyjnie – decyzje wydane na skutek wniosku skarżącej z dnia 8 sierpnia 2013 r. odmawiały przyznania wnioskowanego świadczenia na okres zasiłkowy od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r., zaś decyzje wydane w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 4 października 2013 r. odmawiały przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na nowy okres zasiłkowy od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. (por. art. 26 ust. 2-4 u.ś.r.). Na różnicowanie to ma wskazywać odmienny dochód rodziny brany pod uwagę przez organ w – zdaniem Sądu pierwszej instancji – tożsamych przedmiotowo decyzjach. Kwestia ta ma zaś znaczenie dla wyjaśnienia istoty sprawy w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. Przedwczesny i niedostatecznie uzasadniony okazał się pogląd Sądu pierwszej instancji, że w przypadku obu decyzji "prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczyło okresu zasiłkowego, który kończył się w dniu 31 października 2013 r." Stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok wymaga uchylenia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji rozważy zatem w świetle treści decyzji oraz akt administracyjnych sprawy okresy zasiłkowe, których dotyczą decyzje – pod kątem ich tożsamości – stosując się do wyrażonej wyżej wytycznej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.