I OSK 2090/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1524/13 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. Sp. Komandytowa w N. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy z dnia 6[...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1524/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. Sp. komandytowa w Niemczu, na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej czynności; 2. stwierdził, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy na rzecz G. Sp. z o.o., Sp. k. w Niemczu 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że klauzulą rozpatrzenia projektu organizacji ruchu nr [...], z dnia [...] sierpnia 2013 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy zatwierdził bez uwag, projekt docelowej organizacji ruchu o nazwie: “Zamknięcie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 5 w km 33+345 strona prawa do obiektu handlowego “G." słupkami blokującymi uchylnymi U-12c.". Pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. G. Sp. z o.o., Sp. komandytowa w Niemczu wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ stwierdził, że w jego działaniu brak jest przejawów naruszenia prawa. Skargę na powyższe zatwierdzenie organizacji ruchu złożyła G. Sp. z o.o., Sp. komandytowa w Niemczu, w której zarzuciła naruszenie: 1) przepisu § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., w zw. z pkt 5.5 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., poprzez ustawienie urządzeń drogowych U-12c (słupków blokujących) do zablokowania drogi pożarowej z terenu G.; 2) przepisu § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., poprzez brak uzgodnienia z Komendą Wojewódzką Policji w Bydgoszczy docelowej zmiany organizacji ruchu, a w konsekwencji, 3) przepisu art. 6 K.p.a., poprzez działanie organu bez podstawy prawnej; 4) przepisu art. 8 K.p.a. poprzez wprowadzenie w błąd skarżącej co do gotowości negocjacji przedmiotowej zmiany organizacji ruchu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła na podstawie art. 146 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 29 sierpnia 2013 r. organ w celu zablokowania zjazdu z terenu G. na drogę krajową nr 5 ustawił urządzenia drogowe U-12c: słupki blokujące. Ustosunkowując się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ nie odniósł się bezpośrednio do zarzutu wprowadzenia zmiany organizacji ruchu niezgodnie z przewidzianą procedurą, zasłaniając się względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przytaczając treść § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., skarżąca podniosła, że mimo jasnej i bezwarunkowej dyspozycji ww. przepisu, organ zatwierdził organizację łamiącą warunki umieszczania urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach. Szczegółowe warunki techniczne dla urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach ustala załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (§ 1). Wśród innych specyfikacji urządzeń ruchu drogowego są w nim dokładnie unormowane cele stawiania danego urządzenia, możliwe umiejscowienie w pasie drogi oraz materiał, z jakiego są wykonane, kształt i kolor danego urządzenia. Urządzenia drogowe U-12c: słupki blokujące, jakimi w wyniku planowanej zmiany organizacji ruchu miałby być zablokowany zjazd, pełniący także rolę drogi pożarowej, nie mogą pełnić takiej roli. Urządzenia drogowe, podobnie jak znaki drogowe, służą oznaczaniu dróg i nie mogą być ustawiane dowolnie, w miejscach do tego nieprzeznaczonych i w celach prawem dla nich nieprzewidzianym. Tak samo jak znaki drogowe, warunki umieszczania na drogach urządzeń drogowych reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Warunki umieszczania urządzeń oznaczonych jako U-12c normuje punkt 5.5 załącznika nr 4 do tego rozporządzenia, który stanowi, że stosuje się je: "W celu niedopuszczenia wjeżdżania pojazdów na chodniki lub ciągi piesze albo rowerowe". W związku z powyższym słupków blokujących U-12c nie można stawiać w dowolnym miejscu w celu niedopuszczenia do wjeżdżania pojazdów gdziekolwiek. Zjazd na teren G. nie jest chodnikiem, ani drogą dla pieszych albo dla rowerów. Ustawienie tam urządzenia drogowego U-12c jest więc nielegalne, nie znajduje oparcia w przepisach określających umiejscawianie tychże urządzeń. Ponadto do przedstawionego projektu zmiany organizacji ruchu powinna być załączona, w przypadku drogi krajowej, opinia Wojewódzkiego Komendanta Policji. Obowiązek ten wyraźnie nakłada § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. Zatwierdzony przez organ “projekt docelowej organizacji ruchu" ma charakter docelowy, natomiast w opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy wyraźnie zaznaczono, że opinia dotyczy jedynie czasowej organizacji ruchu. Skarżąca podniosła, że organ, mimo prowadzenia z nią rozmów dotyczących przebudowy zjazdu, nie miał zamiaru rozważyć jej propozycji dotyczącej przebudowy, gdyż w takcie tych rozmów wydał zaskarżoną czynność. Nie można zdaniem skarżącej zgodzić się z twierdzeniem organu, że przedmiotowa zamiana ma na celu poprawienie bezpieczeństwa drogowego. Jedynym rozwiązaniem, które poprawiłoby w sposób kompleksowy bezpieczeństwo w rejonie zjazdu publicznego z terenu galerii, jest nie zablokowanie zjazdu publicznego, ale jego przebudowa. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska stwierdził, że uprzednio, przed budową G., znajdowało się tam pole z indywidualnym zjazdem. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. organ nie zezwolił na przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny. Starosta Bydgoski, wydając pozwolenie na budowę z dnia [...] r. w odniesieniu do galerii handlowej zaznaczył, że dojazd do nowowybudowanej galerii ma następować poprzez drogę gminną. Istniejący zjazd indywidualny do drogi krajowej ma służyć jedynie dla celów przeciwpożarowych. Organ wskazał, że monitoring drogi krajowej przez organ, jak też informacje policji wykazały, że użytkownicy dróg w sposób nieuprawniony korzystali ze zjazdu na drogę krajową, nie przestrzegając oznakowania poziomego. Stąd też organ przedsięwziął działania zmierzające do zapobieżenia temu zjawisku. Organ wprowadził w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., organizację ruchu zapewniającą bezpieczeństwo na tej drodze. Wprowadził, zgodnie z procedurą, stałą organizację ruchu. Omyłkowo zatytułowano ją jako "czasowa", choć w tekście zaznaczono, że jest ona stała, co też sprostowano w dalszej korespondencji z Komendantem Wojewódzkim Policji. Zastosowane słupki, będące urządzeniami uchylnymi, jednocześnie zapewniają spełnienie funkcji drogi przeciwpożarowej, jak też stanowią wystarczającą przeszkodę dla tych użytkowników dróg, którzy przez swoje działanie naruszaliby bezpieczeństwo ruchu na drodze. Nadto odnosząc się do sprawy formalnej zasadności wystąpienia ze skargą, organ wskazał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.07.2006 r., sygn. akt. VI SA/Wa 109/06, w którym Sąd stwierdził, że ustawodawca nie przewidział w tego typu postępowaniu udziału osób trzecich, w tym np. przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą usytuowaną przy drogach publicznych. Takie rozwiązanie jest uzasadnione aby zapobiec sytuacji, gdy planowana przez zarządcę ruchu zmiana organizacji ruchu stanie się nieskuteczna, gdyż interes społeczny polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa użytkownikom drogi będzie zazwyczaj sprzeczny z indywidualnym interesem osób prowadzących działalność gospodarczą usytuowaną przy drogach publicznych, które to na skutek zmiany organizacji ruchu tracą określoną część klientów. W piśmie z dnia 19 marca 2014 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko oraz podniosła szereg dodatkowych argumentów i okoliczności potwierdzających jej zdaniem zasadność skargi. Wskazała, że zablokowanie zjazdu nieprzeznaczonymi dla tego znakami uderza bezpośrednio w jej swobodę działalności gospodarczej, co narusza art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto skarżąca może utracić całkowicie dojazd do nieruchomości ze względu na kończący się okres dzierżawy działek gminnych, które umożliwiają obecne skomunikowanie. W konsekwencji skarżącej odmawia się skomunikowania działki bezpośrednio z drogi krajowej nr 5 przy jednoczesnym braku rozpatrzenia przez organ, czy i w ogóle dla tej działki istnieje w przyszłości inna możliwość dostępu do drogi publicznej. Tym samym przedmiotowy zjazd będzie jedynym możliwym połączeniem działki skarżącej z drogą publiczną. Zdaniem skarżącej, brak jest podstaw do traktowania przedmiotowego zjazdu przez GDDKiA jako zjazdu indywidualnego. Zjazd ten był i jest, w ocenie skarżącej, zjazdem publicznym, co skarżąca poparła szerokim wywodem prawnym oraz dotyczącym stanu faktycznego. W tym zakresie skarżąca wskazała m.in. na to, że informacje z Banku Danych Drogowych, na które powołuje się organ, w żadnym wypadku nie mogą zastępować, ani podważać prawomocnych decyzji administracyjnych, w tym zapis o zjazdach nie jest podstawą do przyjęcia, że zjazd z drogi jest zjazdem indywidualnym, kiedy na podstawie prawomocnej i wydanej ipso iure na czas nieokreślony decyzji, o jakiej mówi art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, tenże zjazd jest zjazdem publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę wskazał, że przedmiotem skargi jest akt z dnia 6 sierpnia 2013 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. Kwalifikacja charakteru zaskarżonej czynności wynika z przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. Przepisy te wprost stanowią, że zatwierdzenie organizacji ruchu, jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem, jest "czynnością organizacyjno-techniczną". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 (lub 6) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu organu powołującego się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.07.2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 109/06, z którego wynika, że ustawodawca nie przewidziała w tego typu postępowaniu udziału osób trzecich i wywodził o ewentualnej niedopuszczalności skargi. Argumenty powołane w ww. wyroku dotyczyły bowiem kwestii udziału innych podmiotów w postępowaniu administracyjnym, a nie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ulega wątpliwości, że organ dopuścił się naruszenia pkt 5.5 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., zgodnie z którym słupki blokujące U-12c stosuje się "w celu niedopuszczenia do wjeżdżania pojazdów na chodniki lub ciągi piesze albo rowerowe". Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ zaaprobował zastosowanie ich do zupełnie innego celu, a mianowicie w celu zablokowania (uniemożliwienia) zjazdu pojazdów z drogi krajowej na teren centrum handlowego oraz ich wyjazdu z terenu tegoż centrum na drogę krajową. Okoliczność ta została potwierdzona wprost na rozprawie przez pełnomocnika organu, a ponadto wynikała również w sposób oczywisty z analizy przebiegu postępowania i akt sprawy. Nie wymaga zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji szczegółowego uzasadnienia, że sposób wykorzystania przedmiotowych słupków blokujących U-12c przez organ w niniejszej sprawie jest zupełnie odmienny od tego, jaki wynika z treści cyt. rozporządzenia. Sąd Wojewódzki wskazał, że urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego opisane w ww. rozporządzeniu mogą być stosowane wyłącznie w sposób wynikający z jego treści i każde inne, niezgodne z nim ich zastosowanie, powoduje uznanie zatwierdzającego to aktu za sprzeczny z prawem. Nie mają przy tym znaczenia argumenty organu dotyczące konieczności zapewnienia przez niego bezpieczeństwa w ruchu drogowym i wymuszenia na kierowcach przestrzegania przepisów ruchu drogowego, albowiem do tego są powołane również inne odpowiednie służby, w szczególności policja i straż gminna, których obowiązkiem jest wymuszanie przestrzegania przez uczestników ruchu drogowego obowiązujących przepisów. Cel ten nie może zostać natomiast osiągnięty poprzez sprzeczne z prawem zastosowanie urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z tym nie dokonywał oceny zaskarżonej czynności pod kątem jej wpływu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, ponieważ kwestia ta nie była istotna w świetle oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności. Sąd Wojewódzki wskazał dalej, że zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przedmiotowej sprawie organ nie uczynił tego, naruszając tym samym cytowany przepis. W tej sytuacji nie było zasadne w ocenie Sądu pierwszej instancji odwoływanie się przez skarżącą do naruszenia przez organ przepisów Konstytucji, skoro sama już tylko gramatyczna analiza obowiązujących przepisów pozwala na stwierdzenie, że organ je naruszył. Nie były też zasadne zdaniem tego Sądu zarzuty skarżącej związane z naruszeniem przez organ przepisów związanych z bezpieczeństwem przeciwpożarowym, ponieważ, jak wyjaśniono na rozprawie, zastosowane słupki mogą być bez problemu usunięte (położone na ziemi) pod wpływem niewielkiego nacisku nie powodującego żadnych uszkodzeń wskutek tego pojazdu, który by był zmuszony pokonać tę przeszkodę. Zatem zastosowane słupki w żaden sposób nie utrudnią lub nie uniemożliwią wjazdu pojazdów straży pożarnej, czy innych służb ratunkowych na teren galerii handlowej, tym niemniej zamontowanie ich było niezgodne prawem. Sąd pierwszej instancji nie przesądził o tym, jaki charakter ma analizowany zjazd z drogi krajowej, tzn.: czy jest to zjazd publiczny, czy indywidualny w rozumieniu § 55 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Nie było to zdaniem tego Sądu niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ przedmiotem oceny tego Sądu była prawidłowość zastosowania konkretnych urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. słupków blokujących U-12c. Dla oceny tego było istotne jedynie to, czy zostały one, zgodnie z treścią rozporządzenia, zastosowane w celu niedopuszczenia do wjeżdżania pojazdów na chodniki lub ciągi piesze albo rowerowe. Bez różnicy było to, czy blokują one wjazd na zjazd publiczny, czy indywidualny. Sąd Wojewódzki podkreślił, że rozstrzygnięcie Sądu nie upoważnia skarżącej do wyciągania wniosków, że wskutek usunięcia zamontowanych niezgodnie z prawem słupków (urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego), może korzystać ze zjazdu w oczekiwany przez siebie sposób, tym bardziej, że z decyzji Starosty Bydgoskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dotyczącej G. wynika, że analizowany zjazd "przeznaczony jest wyłącznie do celów przeciwpożarowych". W ocenie Sądu Wojewódzkiego, również zarzut dotyczący nieprawidłowego zaopiniowania przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu przez komendanta wojewódzkiego Policji (§ 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.), nie zasługiwał na uwzględnienie. Organ ten zaopiniował co prawda jedynie projekt czasowej zmiany tej organizacji, co jednak w ocenie tego Sądu, nie może stanowić istotnej przesłanki mającej wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej czynności. W toku postępowania komendant nie wyraził stanowiska, że okoliczność ta mogłaby mieć wpływ na treść jego opinii. Co najważniejsze jednak, organ opiniujący nie dostrzegł niezgodności z prawem proponowanej zmiany organizacji ruchu, a czy była to zmiana czasowa, czy na stałe, nie w tym kontekście znaczenia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie był zasadny zarzut wprowadzenia przez organ strony skarżącej w błąd wskutek prowadzenia rozmów dotyczących zmiany organizacji ruchu i podjęcia w tym czasie zaskarżonej czynności. Kwestia ta nie miała wpływu na ocenę zgodności z prawem tejże czynności i nie może prowadzić do stwierdzenia, że organ w ogóle podejmując czynność naruszył prawo. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności nie miała również znaczenia kwestia związana z tym, że w przyszłości skarżąca może utracić możliwość dotychczasowego dojazdu na teren G. poprzez nieruchomość będącą własnością G. W chwili obecnej dojazd taki istnieje, a Sąd rozpoznający sprawę nie przesądzał o charakterze istniejącego zjazdu z drogi krajowej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona czynność narusza pkt 5.5 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. oraz § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., co powoduje uznanie, że konieczne okazało się stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a., z powodu podjęcia jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona czynność nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie prawa procesowego i materialnego, tj.: - art. 106 § 2 P.p.s.a. polegający na uniemożliwieniu GDDKiA pełnego ustosunkowania się do argumentacji drugiej strony procesu zawartej w obszernym piśmie procesowym dostarczonym przez ww. przed samą rozprawą, co wobec obszerności tego pisma, skutkowało niemożnością gruntownego zapoznania się z jego treścią i ustosunkowania się w pełnym zakresie do argumentacji drugiej strony, uchybienie to narusza też zasadę kontradyktoryjności; - § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) polegające na błędnej jego wykładni poprzez uznanie, że projekt organizacji ruchu będący przedmiotem niniejszej sprawy jest niezgodny z przepisami dotyczącymi warunków umieszczenia na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego; - pkt 5.5 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 220, poz. 2181 ze zm.), poprzez błędną interpretację wymienionego przepisu i uznanie (także w sprzeczności ze stanem faktycznym w sprawie), za niewłaściwe zastosowanie urządzeń bezpieczeństwa ruchu (słupki U-12c); - pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach, poprzez nieuwzględnienie jego treści - adekwatnej do przedmiotowej sprawy - w analizie prawnej sprawy skutkujące błędną, zawężającą wykładnią obowiązujących przepisów. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach. Wskazano, że istota problemu w niniejszej sprawie polega na interpretowaniu tego typu przepisów, w szczególności chodzi o stopień szczegółowości tych przepisów. Organ podniósł, że wdrożone przez niego procedury nie były kwestionowane przez Sąd pierwszej instancji, ani przez podmioty zobligowane zgodnie z przepisami dotyczącymi tej sprawy do współdziałania z organem. Skarżący kasacyjnie wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. jest wypełnieniem delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym przedmiotowe rozporządzenie ma uwzględnić w szczególności "konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego" dopiero w dalszej kolejności są określone inne cele regulacji. Zatem priorytetem jest bezpieczeństwo użytkowników dróg. W ww. rozporządzeniu stwierdza się, że projektowana organizacja podlega odrzuceniu w przypadku stwierdzenia, że zagraża ona bezpieczeństwu ruchu (§ 8 ust. 5 pkt 1). Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że kwestionowanie wypracowanych przez organ zarządzający ruchem ograniczeń właśnie zagraża jego bezpieczeństwu poprzez spowodowanie otwarcia przedmiotowego zjazdu w sposób stwarzający realną groźbę wywołania wypadku, na co wskazuje stan faktyczny wynikający z załącznika graficznego do skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że ustawodawca w pkt 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., wprowadza katalog środków w celu zapewnienia ochrony "życia i w ograniczonym zakresie także mienia uczestników ruchu". Jednym z nich jest zamykanie dróg dla ruchu w przypadkach uzasadniających taką potrzebę. Nadto w tym punkcie wskazuje, że do zabezpieczenia powierzchni przeznaczonych dla pieszych i rowerzystów lub w celu separacji ruchu lokalnego od tranzytowego stosuje się nin. "słupki metalowe lub z tworzywa sztucznego", tak jak w tym przypadku. Zatem przepis dopuszcza stosowanie tego typu zabezpieczeń. W tym przypadku mamy do czynienia z bezpośrednim sąsiedztwem chodnika. Pkt 5.5. załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach stanowi: "W celu niedopuszczenia do wjeżdżania pojazdów na chodniki lub ciągi piesze albo rowerowe stosuje się słupki blokujące U-12c. Słupki U-12c mogą być wykonane z metalu, drewna lub tworzyw sztucznych (...)" W związku z występowaniem w przedmiotowym miejscu chodnika, tj. w obrębie zjazdu pomiędzy jezdnią drogi krajowej nr 5 a parkingiem G., wypełniono w całości wymóg techniczny stawiany urządzeniu U-12c wskazany w pkt 5.5 ww. rozporządzenia. Organ podkreślił, że jego celem nadrzędnym było zapewnienie właściwego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie zjazdu nieprzystosowanego do pełnionej funkcji (jak dla zjazdu publicznego) także w aspekcie poruszania się w przedmiotowym miejscu pieszych uczestników ruchu drogowego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z koniecznością separacji ruchu lokalnego od tranzytowego, jak też zabezpieczeniem powierzchni dla pieszych i ewentualnie rowerzystów, co wynika z załącznika graficznego. Słupki nie są jedynym środkiem wskazanym przez ustawodawcę. Pkt 1 "Zasady ogólne" załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach stanowi: "(...) Do zabezpieczania powierzchni przeznaczonych dla pieszych i rowerzystów lub w celu separacji ruchu lokalnego od tranzytowego stosuje się: separatory, azyle prefabrykowane lub wbudowane na stałe, balustrady, poręcze i barieroporęcze, ogrodzenia segmentowe i łańcuchowe, kładki dla pieszych, słupki metalowe lub z tworzywa sztucznego w formie prostej lub ozdobnej." Zastosowane urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. słupki U-12c wypełniają postawiony wymóg separowania ruchu lokalnego (występującego w obrębie Galerii Osielsko i jej parkingu) od ruchu tranzytowego (występującego w ciągu drogi krajowej nr 5). Nadto w dalszej części rozporządzenia (w szczegółowych opisach urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego) w odniesieniu do żadnego ze słupków ustawodawca nie wskazał wprost, iż jego zadaniem ma być separowanie ruchu lokalnego od ruchu tranzytowego. Mając powyższe na względzie, wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. Sp. z o.o., Sp. komandytowa w Niemczu wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od GDDKiA w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Nadto na podstawie art. 198 i art. 106 P.p.s.a., wniosła o nieprzeprowadzanie dowodu z załącznika do skargi kasacyjnej, jako że nie ma on znaczenia dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego jest usprawiedliwiony. W niniejszej sprawie klauzulą rozpatrzenia projektu organizacji ruchu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy zatwierdził bez uwag, projekt docelowej organizacji ruchu o nazwie: “Zamknięcie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 5 w km 33+345 strona prawa do obiektu handlowego “Galeria Osielsko" słupkami blokującymi uchylnymi U-12c.". Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 220, poz. 2181 ze zm.) oraz załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków (...). Pierwszy z wymienionych aktów prawnych został podjęty na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Zgodnie z owym przepisem prawa, Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności: 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Z powyższego wynika, że celem ww. rozporządzenia jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Zgodnie z § 8 ust. 5 ww. rozporządzenia, organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z przepisu § 8 ust. 5 pkt 1) wynika, że priorytetem działań organu zarządzającego ruchem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Drugie z wymienionych rozporządzeń zostało podjęte na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z owym przepisem prawa, Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także warunki ich umieszczania na drogach. Dokonując oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy mieć także na względzie pkt 1 załącznika nr 4 do ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. W punkcie tym normodawca wprowadza cały katalog środków w celu zapewnienia "ochrony życia i w ograniczonym zakresie także mienia uczestników ruchu", na co trafnie zawraca uwagę strona skarżąca kasacyjnie. Jednym z nich jest zamykanie dróg dla ruchu. W punkcie tym wskazuje się, że: "Do zabezpieczania powierzchni przeznaczonych dla pieszych i rowerzystów lub w celu separacji ruchu lokalnego od tranzytowego stosuje się: separatory, azyle prefabrykowane lub wbudowane na stałe, balustrady, poręcze i barieroporęcze, ogrodzenia segmentowe i łańcuchowe, kładki dla pieszych, słupki metalowe lub z tworzywa sztucznego w formie prostej lub ozdobnej." W dalszej części rozporządzenia (w szczegółowych opisach urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego) w odniesieniu do żadnego ze słupków ustawodawca nie wskazał wprost, że jego zadaniem ma być separowanie ruchu lokalnego od ruchu tranzytowego. Zgodnie zaś z pkt. 5.5. załącznika nr 4 do ww. rozporządzenia: "W celu niedopuszczenia do wjeżdżania pojazdów na chodniki lub ciągi piesze albo rowerowe stosuje się słupki blokujące U-12c (rys.5.5.1)." Nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonywać wykładni przepisu pkt. 5.5. załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej czynności podjętej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy, z pominięciem wyżej powołanych przepisów prawa, to jest z pominięciem Zasad Ogólnych określonych w pkt. 1 załącznika nr 4 "Szczegółowe warunki techniczne dla urządzeń bezpieczeństwa drogowego i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. oraz z pominięciem konieczności zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, to jest celu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności podjętej przez organ czynności z pominięciem ww. przepisów prawa, ograniczając się jedynie do wykładni językowej przepisu pkt. 5.5. załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. W tej sytuacji zaskarżony wyrok uznać należy za przedwczesny. W świetle tego, co powiedziano wyżej, za niewłaściwą uznać należy dokonaną przez Sąd pierwszej instancji zawężającą wykładnię przepisu pkt. 5.5. załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych (...). Wykładnia celowościowa i systemowa wskazanego przepisu prawa prowadzi do wniosku, że przy opracowywaniu projektu organizacji ruchu istotna, a nawet priorytetowa jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, jak to wynika z pkt 1) art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego delegację do podjęcia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem i Zasad ogólnych (pkt 1) załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych (...). W tej sytuacji uznać należało, że skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach skutkujących konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowo pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, co orzeczono na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Za nieskuteczny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 2 P.p.s.a. polegający na uniemożliwieniu GDDKiA pełnego ustosunkowania się do argumentacji drugiej strony procesu zawartej w obszernym piśmie procesowym dostarczonym przez ww. przed samą rozprawą, co wobec obszerności tego pisma, skutkowało niemożnością gruntownego zapoznania się z jego treścią i ustosunkowania się w pełnym zakresie do argumentacji drugiej strony, uchybienie to narusza też zasadę kontradyktoryjności. Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływy na wynik sprawy, jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała w skardze kasacyjnej, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 2 P.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji dokona oceny legalności zaskarżonej czynności z uwzględnieniem tego, co powiedziano wyżej odnośnie meritum sprawy, wyjaśniając w niezbędnym ku temu zakresie okoliczności faktyczne sprawy.